Экономическая основа местного самоуправления

Муниципальная собственность

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую поддержку государства.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Она представляет собой вид публичной собственности наряду с государственной собственностью.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов местного значения; во-вторых, для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; в-третьих, для обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений. В случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Виды муниципального имущества. Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает в общем виде перечень объектов собственности поселений, муниципальных районов, городских округов.

В собственности поселений могут находиться:

1)        имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2)        автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3)        жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4)        пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5)        имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6)        объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7)        библиотеки;

8)        имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9)        объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10)      имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11)      имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12)      имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13)      имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14)      имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15)      земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16)      обособленные водные объекты на территории поселения;

17)      леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1)        имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2)        автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3)        пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4)        имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

5)        имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6)        имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7)        имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

8)        имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10)      архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

11)      имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

12)      межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

13)      имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14)      земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

15)      обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные выше.

Субъекты и содержание права муниципальной собственности. Содержание права муниципальной собственности в соответствии со ст. 209 ГК РФ составляют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом. Однако собственник — это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе.  Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, иным актам; не нарушающие права, охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом; отдавать имущество в залог и обременять его другими способами; распоряжаться им иным образом. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, п. 1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, а значит — местные сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муниципальные образования.  Местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником. Органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т.е. как органы, которые не только осуществляют полномочия от имени первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения. Органы местного самоуправления в пределах собственной компетенции осуществляют все полномочия собственников. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в их развитие нормативными актами органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ, субъектов федерации, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Управление муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления осуществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества в рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Движимое, недвижимое муниципальное имущество находится в местной казне наряду со средствами местных бюджетов или закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования, распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления, продолжающих осуществлять в отношении названного имущества правомочия собственника. Муниципальные предприятия владеют, пользуются, распоряжаются закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения — на праве оперативного управления. Оба эти права про- изводны от права муниципальной собственности и представляют собой его содержательно усеченные копии.

Находящееся в составе казны имущество принадлежит на праве собственности непосредственно соответствующему муниципальному образованию. Учет составляющего местную казну имущества и его движения, например, в Екатеринбурге, осуществляется комитетом по управлению городским имуществом путем занесения соответствующих сведений в специальный раздел реестра муниципальной собственности. Выписка из реестра муниципальной собственности является документом, подтверждающим учет недвижимого имущества в составе муниципальной собственности. Документом, удостоверяющим право муниципальной собственности на недвижимое имущество, является свидетельство о государственной регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на движимое имущество, является выписка из реестра муниципальной собственности.

Сведения о муниципальном имуществе, закрепленном за муниципальными организациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, так же, как и о казенном имуществе, заносятся в реестр муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления, создавая муниципальные предприятия, определяют предмет и цели деятельности данных предприятий, решают вопросы назначения и увольнения руководителей муниципальных предприятий, реорганизации и ликвидации последних, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятиям имущества, заслушивают отчеты руководителей данных предприятий об их деятельности. Предприятия не вправе продавать принадлежащее им на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия соответствующих органов местного самоуправления. Остальным своим имуществом муниципальные предприятия распоряжаются, по общему правилу, самостоятельно. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятий.

Состоящие на местном бюджете учреждения осуществляют в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями органов местного самоуправления и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляя полномочия собственника муниципального имущества, вправе изымать закрепленное за учреждениями имущество, если оно оказывается излишним, не используется или используется не по назначению. Органы местного самоуправления вправе распоряжаться таким имуществом по своему усмотрению. Учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом или имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно (дополнительно) отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение.

Необходимо иметь в виду, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления имеют сложную природу, одновременно являясь и органами управления — субъектами публичного права, и учреждениями — субъектами гражданского права, прежде всего имущественного оборота. Следовательно, органы местного самоуправления в качестве органов публично-властного управления осуществляют полномочия собственников муниципального имущества, а в качестве учреждений (юридических лиц) полномочия оперативного управления в отношении имущества, которое они сами за собой закрепляют (либо которое закреплено за ними иным путем). Органы местного самоуправления вправе участвовать в создании предприятий смешанной формы собственности.

Органы местного самоуправления наделены правом предоставлять различные виды муниципального имущества в аренду. Стремясь повысить привлекательность муниципального имущества для реальных и потенциальных арендаторов, увеличить эффективность его использования в интересах жителей, органы местного самоуправления прибегают к практике предоставления льгот арендаторам муниципального имущества. Порядок и условия приватизации муниципального имущества (возмездное отчуждение имущества в собственность физических и юридических лиц) определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством.  Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Не менее важно, чем эксплуатация и отчуждение муниципального имущества, пополнение муниципального имущества новыми объектами. Одно из направлений этой работы — строительство жилья и социально-экономической инфраструктуры.

Органам местного самоуправления на территории своих муниципальных образований приходится взаимодействовать не только с предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности, но и с немуниципальными предприятиями, учреждениями, организациями. В этом взаимодействии можно выделить две сферы: сферу компетенции муниципальных образований и их органов местного самоуправления и сферу иных аспектов местной жизни и взаимодействия муниципальных и немуниципальных субъектов.

В первой сфере органы местного самоуправления вправе координировать участие любых расположенных на их территории предприятий, учреждений, организаций в комплексном социально-экономическом развитии своих муниципальных образований. В пределах собственной или переданной им в порядке наделения государственными полномочиями компетенции органы местного самоуправления определяют порядок и условия хозяйствования и иной деятельности любых субъектов. Они, например, осуществляют приемку в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно- гражданского и производственного назначения, отвечают за перевод жилых помещений в нежилые и за перевод нежилых помещений в жилые, определяют правила организации уличной торговли.

Упорядочивая на территории своих муниципальных образований деятельность хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм их собственности, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законами субъекта РФ. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.