|
|
— в Российской Федерации новая
комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность, систему
правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при
организации и осуществлении местного самоуправления. Муниципальные
общественные отношения складываются в процессе институирования муниципальных
образований и органов местного самоуправления, реализации полномочий по
предметам ведения. Правовые нормы, составляющие отрасль муниципального права,
носят комплексный характер. Закрепляя полномочия населения и органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения, нормы муниципального
права являются одновременно и нормами других отраслей права: гражданского,
земельного, финансового, административного, экологического и др.
Общими источниками муниципального права являются
нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере
местного самоуправления. К их числу относятся Конституция Российской
Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 1995, «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» 1997, законы субъектов Федерации,
международно-правовые акты, иные нормативные правовые акты, в т.ч. правовые
акты местного нормотворчества.
История правового регулирования самоуправления в России
уходит в глубокое прошлое. Россия имеет многовековой опыт вечевой демократии,
общинных форм самоуправления. Первые правовые реформы местной власти можно
найти в законодательстве России времен Ивана Грозного. В 1555 им был введен
институт кормления, функции сбора податей, полицейские и судебные дела.
Правовое регулирование земского самоуправления в допетровской России носило
значение поставки местным населением людей на целый ряд государственных дел
(тягло). Приказно- коллегиальная система местного управления Петра I
начиналась с издания «Положения о городским магистратурах», которые
признавались главою и начальником всего города. С 1718 землевладельцам
предоставлялось право избирать начальника уезда в лице земского комиссара и ландратов,
которые получают в свое заведование части уезда, называемые долями. Екатерина
II решительно становится на сторону самой крайней децентрализации, издает
«Жалованную грамоту на права и выгоды городам Российский Империи», в 1782 —
«Устав Благочиния», или «Полицейский устав», на основании которого действуют
Управы благочиния, приказы общественного презрения, все судебные учреждения и
ратуши, верхние и нижние земские суды, верхние и нижние расправы. С этого
момента нормы, которые регулировали отношения на местах, традиционно
принадлежали к Полицейскому праву в России.
Последняя в дореволюционное время попытка правового
регулирования вопросов муниципального права была предпринята Временным
правительством: 3 марта 1917 оно приняло Декларацию, провозглашавшую реформу
местного самоуправления, а затем 21 мая 1917 «Положение о волостном земстве».
15 июля 1917 было утверждено «Положение о поселковом управлении». К июлю 1918
все эти нормы и органы земского и городского самоуправления были
ликвидированы советской властью. В правовом регулировании сферы местного
самоуправления возобладала концепция, в силу которой все представительные
органы — сверху донизу — входят в единую систему государственной власти;
отношения на местах регулировались нормами так называемого советского
строительства в рамках государственного права.
На основании ст. 12 Конституции РФ 1993 местное
самоуправление было признано самостоятельным институтом, а органы местного
самоуправления не входящими в систему государственной власти, что создало предпосылки
для формирования новой отрасли российского права — права местного
самоуправления (муниципального права). Современную правовую базу
формирующейся отрасли Российского муниципального права составляют
Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные законы, законы
субъектов Федерации и большой пласт локального нормотворчества местных
органов самоуправления. Став членом Совета Европы, Россия подписала и
ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении, а как страна,
входящая в СНГ, присоединилась в Декларации «О принципах местного
самоуправления в государствах — участниках Содружества». Оба эти акта в силу
ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составляют важнейшие нормативные акты
складывающейся отрасли муниципального права. Наряду с вышеупомянутыми
федеральными законами они составляют блок федерального законодательства.
Законодательство субъектов Федерации на основании п. «н»
ч. 1 ст. 72 Конституции РФ состоит по меньшей мере из двух блоков. Во-первых,
это положения о местном самоуправлении, зафиксированные в главах «О местном
самоуправлении» конституций, уставов субъектов Федерации. Во-вторых, это блок
законов субъектов Федерации, регулирующих как общие вопросы организации и
осуществления местного самоуправления на территории субъектов Федерации, так
и регулирующих конкретные сферы муниципальной деятельности. Основной массив
отношений, составляющих предмет муниципального права, регулируется
подзаконными актами — указами Президента, постановлениями Правительства РФ,
актами глав и администраций (представительств) субъектов Федерации. Уставы
муниципальных образований составляют наиболее широкий круг нормативных актов,
составляющих отрасль муниципального права.
Поскольку отрасль муниципального права в России еще только
складывается, вопрос об ее основных принципах теоретически еще не в полной
мере разработан. Однако можно говорить о наличии специфических принципов
муниципального права. К ним можно отнести принцип нерушимости муниципальной
собственности, принцип равенства граждан при осуществлении ими своего права
на самоуправление, принципы самостоятельности, выборности и ответственности
органов местного самоуправления. Вместе с тем, если придерживаться той точки
зрения, что М.п. есть право местного самоуправления, то к основным принципам
М.п. могут быть отнесены и общие принципы местного самоуправления,
зафиксированные в федеральном законодательстве.
М.п. — это наименование научной дисциплины как системы
научных знаний о природе и сущности местного самоуправления, механизме
реализации принадлежащей народу власти на местном (муниципальном) уровне,
соотношении государственной и местной власти, об основных закономерностях
регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, о
принципах правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической
основ местного самоуправления, его функциях. Изучая всю совокупность
общественных отношений, складывающихся при осуществлении народом
принадлежащей ему власти на местном уровне, научная дисциплина муниципального
права в силу этого приобретает комплексный характер, взаимодействует с
другими отраслями научных знаний (правовых, экономических, социологических,
психологических, политологических и др.), опирается как на исторический опыт
развития местного самоуправления в России, так и на зарубежный опыт. По своей
природе М.п. является составной частью российского государствоведения,
поскольку местное самоуправление — один из институтов российского
конституционного (государственного) права.
Как учебная дисциплина, М.п. в России имеет глубокую
традицию: оно преподавалось на юридических факультетах российских
университетов в виде лекций о местном управлении России в курсе лекций
Русского государственного права.
В зарубежных странах, где принято деление права на
публичное и частное, М.п. — это область публично-правовых отношений. Основные
принципы муниципального права европейских стран зафиксированы в Европейской
Хартии о местном самоуправлении. В то же время муниципального права каждой
страны обладает относительным своеобразием. Так, основными началами местного
самоуправления в Германии являются: местное самоуправление как один из
принципов государственного порядка; правовая регламентация местного
самоуправления; признание за местным самоуправлением определенной
компетенции; организационная самостоятельность местного самоуправления;
территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;
открытый, публичный характер деятельности органов местного самоуправления.
Конституция Японии в гл. VIII «Местное самоуправление» в ст. 92
провозглашает, что организация и работа местных органов публичной власти устанавливаются
законом в соответствии с принципом местной экономии. В США основополагающим
принципом местного самоуправления традиционно считается формула, высказанная
А. Линкольном: «Правление народа при помощи своих представителей и в его
интересах». «Муниципальное право США базируется на принципах «федерализма»,
«системы сдержек и противовесов», гармонизации интересов государства и личных
прав и свобод человека и гражданина».
Несмотря на национальное своеобразие М.п. каждой страны,
необходимо упомянуть о наличии общих черт для муниципального права
англосаксонского типа и М.п. континентального типа. Хотя значительные
элементы англосаксонского типа права восприняты во многих развивающихся
странах, М.п. англосаксонского типа не получило широкого распространения: оно
сохранилось, в основном, в «старых» государствах (Великобритании, США,
Канаде, Австралии). Этот тип М.п. характеризуется высокой степенью
децентрализации. Каких-либо чиновников, назначаемых из центра на места для
контроля за органами самоуправления или действующих как исполнительные органы
центра на местах при данной системе нет.
М.п. континентального типа (Франция, Италия, Испания,
Бельгия, большинство латиноамериканских стран) характеризуется как более
централизованное. Оно строится на сочетании начал выборности и назначаемости.
В пределах территории муниципального образования действуют как выборные
органы самоуправления, так и назначаемые представители центра. Назначенные
чиновники (комиссары, префекты, субпрефекты и т.п.) осуществляют административный
контроль (опеку) над выборными органами местного самоуправления.
Представители центра на местах могуг приостанавливать деятельность выборных
местных органов, а в установленном законом случаях и
распускать эти органы. Так, Конституция Итальянской
республики устанавливает в ст. 124, что «Правительственный комиссар, имеющий
резиденцию в главном городе области, руководит деятельностью государственной
администрации и координирует ее с административными функциями,
осуществляемыми областью».
|