|
|
— в Российской империи губернские
и уездные земские учреждения, которые нередко рассматривались как
хозяйственно-распорядительные органы местного управления. Однако в
объяснительной записке к проекту Положения о губернских и уездных земских
учреждениях их называют органами местного самоуправления. Идея создания
подобного рода учреждений зародилась в процессе работы над крестьянской
реформой 1861 с тем, чтобы по возможности предоставить местному населению
больше свободы. Для решения этой задачи была создана
комиссия о губернских и уездных учреждениях под
председательством Н.А. Милютина (а затем — министра внутренних дел П.А.
Валуева). Положение (т.н. земская реформа) 1 янв. 1864 получило силу закона.
В 1865—76 земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России и
в Области Войска Донского (существовали до 1882). В 1912 Положение о земских
учреждениях было распространено на 9 западных губерний. Рассматривался вопрос
о введении земства в Сибири. Работу по созданию нового законодательства о
земском самоуправлении вело Временное правительство.
В Положении была предпринята попытка отделить
хозяйственные дела от прочих: именно хозяйственными делами должны были
заниматься земские учреждения. Им запрещалось вмешиваться в дела, относящиеся
к компетенции местных правительственных, сословных и общественных властей и
учреждений. Поскольку на практике такое отделение оказалось невозможным,
неизбежны были конфликты между земскими учреждениями и администрацией
губерний. Активные старания земства отстоять свои права рассматривались
правительством как знак принадлежности к оппозиции, отчего в 70-х гг. был
предпринят ряд законодательных мероприятий, направленных на ограничение
свободы и независимости земских учреждений. Критика земских учреждений была
направлена на утверждение в обществе мысли о необходимости более или менее
полного подчинения земских учреждений правительственным органам.
Земские учреждения были созданы в губерниях и уездах.
Распорядительная власть и надзор за исполнительными органами принадлежали
губернским и уездным земским собраниям. Непосредственное управление земским
хозяйством возлагалось на уездные и губернские земские управы.
Земские собрания составлялись из гласных, которые избирались
в соответствии с предусмотренной Положением 1864 системой земского
представительства. Учреждались три избирательных съезда: уездных
землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. В
первом участвовали физические и юридические лица, владеющие землей в размере,
который специально определялся для каждого уезда, или другим недвижимым
имуществом, оцененным не менее чем в 15 ООО руб., либо промышленным или
хозяйственным заведением не ниже этой капитальной стоимости, либо имеющих
общий годовой оборот производства не менее 6000 руб. В этом же съезде
участвовали выборные уполномоченные от землевладельцев, владеющих
пространством земли, не достигающим установленной нормы, но составляющим не
менее 1/20 ее части, а также от священнослужителей, владеющих церковной
землей. В городских избирательных съездах имели право голоса лица, имевшие
купеческие свидетельства, владельцы промышленных и торговых заведений с
годовым оборотом не менее 6000 руб. и владельцы недвижимым имуществом
определенной (зависящей от категории города) ценности. В съезд для выбора
главных от сельских обществ входили выборщики, назначенные волостными
сходами. Количество гласных, избираемых в каждом губернском и уездном
собрании, и распределение их по разрядам избирателей устанавливалось законом.
Первые два съезда избирали гласных только из своей среды, сельские могли
избирать и членов съезда землевладельцев, и местных православных приходских
священников. Не могли быть избраны местные губернаторы, вице-губернаторы,
члены губернских правлений, прокуроры и стряпчие и чины местной полиции.
Проверка законности выборов возлагалась на земское собрание.
Новое Положение 12 июня 1890 изменило земское
представительство. Значительно сократилось количество гласных,
представительство дворян усилилось за счет других сословий, вводилось
представительство по сословиям: вместо съезда уездных землевладельцев и
городского вводились два избирательных собрания, в которых участвовали,
соответственно, личные и потомственные дворяне и прочие избиратели, включая
юридических лиц, за исключением крестьян. Сельские избирательные съезды были
упразднены. Вместо этого гласных от сельских обществ стали выбирать на
волостных сходах. Из списка избранных кандидатов от крестьян действительных
гласных назначал губернатор, остальные находились в резерве на случай
досрочного выбытия гласного из крестьян. От участия в выборах отстранили лиц,
имеющих купеческие свидетельства, и владельцев торгово-промышленных
заведений, священников и церковнослужителей, евреев. При невозможности
провести правомочное земское собрание по выбору гласных министр внутренних
дел мог продлить срок полномочий гласных либо назначить председателя и членов
земской управы.
Проводились очередные и чрезвычайные земские собрания.
Первые созывались один раз в год, а вторые — по мере надобности. Их повестка
дня должна была согласовываться с губернатором или министром внутренних дел.
Председательствовал в собрании соответствующий предводитель дворянства, но на
эту должность верховной властью могло быть назначено и другое лицо. Для
законного состава заседаний требовалось присутствие не менее 1/3 гласных (по
Положению 1890 — не менее 1/2). Положение 1890 требовало обязательного
присутствия гласных, которые без уважительных причин не могли уклоняться от
своей обязанности, что влекло штрафные санкции и временное исключение из
собрания.
Земские управы состояли из избираемых на трехлетний срок
председателя и членов. Председатели уездных управ утверждались губернатором,
а губернских — министром внутренних дел. Правами государственной службы
Положение 1864 этих лиц не наделяло, эти права были предоставлены в 1890.
В ведение земских учреждений передавалось заведование
земскими повинностями, капиталами и иму- ществами земства, мерами обеспечения
народного продовольствия, земскими путями сообщения, взаимным земским
страхованием имуществ, земскими лечебными и благотворительными заведениями,
попечение об общественном призрении, врачебной помощи населению и народном
образовании, поддержка торговли, земледелия, ветеринарии и промышленности.
Для претворения в жизнь своих программ земские учреждения получили право
издавать обязательные для населения данной территории постановления, прежде
всего по вопросам противопожарных мер, здравоохранения и устройству путей
сообщения. До 1864 это право принадлежало как губернским, так и уездным
учреждениям, после 1890 — только губернским земским собраниям.
Согласно закону земские учреждения действовали
самостоятельно в пределах своей компетенции; правительственная администрация
в лице губернатора и министра внутренних дел осуществляла надзор за их
деятельностью (по ряду постановлений требовалось их утверждение). В случае
вторичного принятия того же постановления оно считалось окончательным, но
губернатор (министр внутренних дел) мог приостановить его исполнение и
обратиться в Сенат для окончательного разрешения вопроса.
Положение 1890 ввело в систему губернских
правительственных учреждений присутствие по земским (с 1892 — и городским)
делам, где председательствовал губернатор. В состав его входили губернский
предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой
прокурор окружного суда, городской голова губернского города, председатель
губернской, земской управы, один член от земства. В задачи присутствия
входило обсуждение правильности и законности постановлений и распоряжений
земских учреждений, исправление земских избирательных списков, рассмотрение
правильности выборов, жалоб частных лиц на действия земских учреждений и пр.
Земские учреждения достаточно активно включились в хозяйственно-распорядительную
деятельность на местах; они внесли важный вклад в развитие земской
статистики, развитие земской почты, путей сообщения, медицины и ветеринарии,
агрономии и народного образования. В земских собраниях выросло важное
направление общественно-политической мысли России — земский либерализм,
который стал идеологией ведущих политических партий — конституционных
демократов и октябристов. Земские собрания стали также важной школой
гражданственности для крестьян.
|