|
— 1) первый в истории России орган
национального представительства, созванный самодержавной властью под
давлением революции 1905-1907.
Всего до 1917 было четыре созыва государственной думы. 1-я
Государственная Дума действовала всего 72 дня (27 апреля — 8 июля 1906); 2-я
— 102 дня (20 февраля — 3 июня 1907); 3-я — 5 лет (1 ноября 1907 — 9 июня
1912); 4-я — ок. 5 лет (15 ноября 1912 — 6 октября 1917). Дума созывалась
указами императора, он определял сроки перерывов ее занятий, а также имел
право ее роспуска. На основе этого права он распустил, точнее «разогнал» 1-ю
и 2-ю Думы.
Согласно закону от 20 февр. 1906 об учреждении государственной
думы она избиралась сроком на 5 лет. Ее ведению подлежали: вопросы, требующие
издания законов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и
отмены; роспись доходов и расходов; отчет государственного контроля по
исполнению государственной росписи; разрешение займов; дела об отчуждении
имуществ; дела о постройке железных дорог казной; дела об учреждении компаний
на акциях, а также ряд других менее важных дел.
Избирательное право, регулируемое законом от 11 дек. 1905,
было не всеобщим, не прямым и неравным. Избиратели распределялись по четырем
куриям: уездных землевладельцев, волостных крестьян, городских избирателей и
рабочих. Курии на своих съездах избирали выборщиков, а последние выбирали
непосредственно в Государственную Думу. Однако практически для рабочих выборы
были трехстепенные, а для крестьян — даже четырехстепенные (поскольку те и
другие выбирали сначала уполномоченных на избрание выборщиков, соответственно
на предприятиях и сельских и волостных сходах). Из общего числа выборщиков в
1 Государственную Думу (7211 человек) помещики и крупная буржуазия получили
4229 выборщиков, т.е. 58%. Были лишены избирательного права многие категории
населения: лица женского пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в учебных
заведениях; воинские чины армии и флота, состоящие на действительной службе;
«бродячие инородцы», иностранные подданные; подвергшиеся наказанию за
преступные деяния, которые влекли за собой лишение или ограничение прав
состояния либо исключение со службы; отрешенные по судебным приговорам от
должности; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных
деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния или
исключение со службы; подвергшиеся несостоятельности впредь до определения ее
свойства; несостоятельные, кроме тех, несостоятельность которых признана
несчастною; лишенные духовного звания или сана за пороки или же исключенные
из среды обществ и дворянских собраний по сословным приговорам; осужденные за
уклонение от воинской повинности. Избирательной кампанией ведало Министерство
внутренних дел, в составе которого действовало созданное в сент. 1905 Особое
делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный совет.
Циркуляр Министерства внутренних дел предписывал, чтобы на собраниях рабочих
не произносилось речей, не относящихся непосредственно к процедуре выборов. В
период избирательной кампании во 2-ю Думу были опубликованы сенатские
разъяснения к избирательному закону, которыми урезались права избирателей,
уполномоченных и выборщиков.
Избирательный закон от 3 июня 1907 (фактически означавший
государственный переворот, т.к. согласно ст. 86 Основных государственных
законов этот закон должна была рассматривать Дума) резко сократил
избирательные права населения. Так, число выборщиков от крестьян уменьшилось
на 56%, а число выборщиков от помещиков возросло почти на 33%. Урезались
права избирателей второй городской курии (мелкая буржуазия); заметно
сократилось представительство национальных окраин. Большим ограничениям
подверглись избирательные права рабочих. В результате этих изменений число
членов 3-й Думы уменьшилось с 524 до 442, т.к. фактически более половины
взрослого населения страны было лишено избирательных прав. Император получил
послушную ему ЕД., в которой явно преобладали помещики, буржуа и партии
правых (черносотенцев и националистов). Принципиальные положения об
устройстве Думы, ее функциях и отчасти думской процедуре содержались в таких
актах, как «Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 и «Основные
государственные законы» в редакции 23 апреля 1906. В развитие правил
«Учреждения» Дума выработала «Наказ», т.е. регламент, определявший
«подробности внутреннего ее распорядка» и «предметы ведомства». Дума избирала
из своей среды председателя сроком на 1 год и двух его товарищей, а также
секретаря (и его товарищей) сроком на 5 лет. Председатель Думы руководил
прениями, наблюдая за тишиной и порядком. Члены Думы при вступлении в нее
давали торжественное обещание (присягу). Отказ принять присягу влек за собой
автоматическое исключение из состава Думы. Признавалось несовместимым звание
члена Думы с занятием оплачиваемых государственных должностей. Должностное
лицо в случае его избрания обязано было отказаться от должности. И обратно:
получивший назначение по гражданской государственной службе с окладом
содержания выбывал из состава Думы. Впрочем, это правило не распространялось
на министров и главноуправляющих. Члены Думы в течение сессии получали
суточные в размере 10 рублей. Возмещались и путевые издержки по расчету 5
коп. на версту от места жительства до С.-Петербурга и обратно. Позднее (на
основе Закона от 6 июля 1908) они стали получать из казны довольствие в
размере 4200 руб. в год (из расчета 350 руб. в месяц). Сверх того, члены
комиссии за участие в работе до открытия сессии получали дополнительно по 10
руб. в день.
Уже в 1-й Думе оформились фракции, возглавляемые лидерами
соответствующих партий. Количественный состав фракций не был постоянным.
Всякая фракция имела право на представительство в комиссиях и получение всех
думских материалов. Фракции при открытии Думы в ответ на правительственную
декларацию выступали со своими декларациями. Время от времени проходили
«совещания Думы», состоявшие из президиума и руководителей фракций.
Статья 14 «Учреждения» признавала свободу депутатского
слова, но этой статье противоречила ст. 22, провозглашавшая, что члены Думы
«за преступные деяния, совершенные при исполнении ими и по поводу исполнения
обязанностей, лежащих на них по сему званию, привлекаются к ответственности в
порядке и на основаниях, установленных для привлечения к ответственности
высших чинов государственного управления». Правительство нарушало принцип
депутатской неприкосновенности. В ходе третьеиюньского государственного
переворота 1907 были арестованы члены социал-демократической фракции,
большинство из которых в 1907—1908 было приговорено к каторге и ссылке.
Постепенно выработался порядок обсуждения законопроектов.
Председатель, вооруженный звонком, делал замечания оратору, если тот
уклонялся в сторону от обсуждаемого вопроса. Он мог лишить слова выступающего
в случае резких или оскорбительных выражений по адресу отдельных лиц и
учреждений, а также в случае игнорирования его замечаний. Любой сидящий в
зале депутат мог быть удален на несколько заседаний за выкрики и места,
провоцирование скандала и т.п. По общему правилу, законопроект обсуждался
довольно основательно, в трех чтениях. В ходе дискуссии членами Думы
вносились те или иные поправки, предложения что-либо добавить или устранить.
Предлагаемые поправки голосовались прежде тех пунктов или статей законопроекта,
к которым они относились.
Поправки либо принимались, либо отвергались. Если имела
место открытая подача голосов, то она производилась либо поднятием рук, либо
посредством сидения и вставания. Каждый член Думы подавал голос за себя.
Подача голоса за отсутствующего не допускалась. Помимо голосования путем
«разделения», применялось и голосование путем поименного опроса. В последнем
случае один из товарищей секретаря вызывал по списку всех членов Думы
поочередно. Каждый член, встав с места, отвечал на баллотируемый вопрос: «да»
или «нет». Второй товарищ секретаря отмечал полученный ответ в списке.
Теоретически считалось, что по поводу думских постановлений не могут иметь
места ни знаки протеста, ни знаки одобрения (аплодисменты), но на практике
это не соблюдалось.
Согласно ст. 86 Свода основных государственных законов
новый закон должен был получать одобрение Государственного совета и Г.Д. и
утверждение императора. Дума могла инициировать отмену или изменение
действующих и издание новых законов, но пересмотр Основных государственных
законов относился к прерогативам императора.
Если Дума высказывалась за «желательность» нового закона,
то она «поручала» министрам или главноуправляющим разработать соответствующий
законопроект. При отказе она сама приступала к разработке законопроекта в
соответствующей комиссии. Подготовленный законопроект поступал на обсуждение
общего собрания. Законодательные предположения, одобренные Думой, затем
поступали в Государственный совет. Законопроект, принятый Государственным
советом по его почину и одобренный им, поступал в Думу. Признавались
отклоненными законопроекты, не принятые Государственным советом или Г.Д.
Одобренные обеими палатами законопроекты поступали на утверждение императору
(их представлял председатель Государственного совета, что тоже означало
ущемление прав Думы). Император мог не утвердить законопроект.
Законодательные права Думы были существенно урезаны ст. 87
Основных законов, которая в случае прекращения или перерыва деятельности Думы
и Государственного Совета, если чрезвычайные обязательства вызывают
необходимость, проводят обсуждение законопроекта в правительстве, а затем они
утверждались императором в виде «высочайших указов», немедленно вступавших в
силу. Такой указ подлежал затем утверждению палат в течение двух месяцев
после возобновления их деятельности. Правительство широко пользовалось этим
по существу чрезвычайным указным правом. Порой оно специально распускало Думу
на несколько дней с тем, чтобы беспрепятственно принять угодный ему закон.
Закон предоставлял Г.Д. бюджетные права. Она
рассматривала: государственную роспись доходов и расходов вместе с
финансовыми сметами министерств и главных управлений, а также предположения о
сверхсметных ассигнованиях; отчет Государственного надзора по исполнению
государственной росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или
имуществ, требующих «высочайшего соизволения»; дела о разрешении
государственных займов; сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в
которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или
городского обложения против размера, определенного земскими собраниями и
городскими думами. Однако бюджетные права Думы были существенно урезаны
бюджетными правилами (указом) 8 марта 1906. Отказ утвердить бюджет все же не
приостанавливал его исполнение. Недостаточно эффективна была и контрольная
функция ГД. в отношении правительства. Она могла делать запросы к
правительству или к отдельным министрам по поводу «незакономерных» действий
последних (или подведомственных им лиц). Для внесения запроса требовалось
собрать минимум 30 подписей, что создавало затруднения для немногочисленных
фракций. Правительство подолгу не отвечало на запросы: порой для дачи
объяснений по запросу привлекались второстепенные чиновники; а главное — множество
запросов оставались без реагирования правительства. После получения ответа
правительства на запрос начиналось его обсуждение, после чего думские фракции
или отдельные члены Думы предлагали формулы перехода к очередным делам. В
этих формулах политическая и юридическая стороны тесно переплетались. Помимо
«запросов», Дума могла обращаться к министрам и с «вопросами», обставляемыми
меньшими формальностями и имевшими еще меньшие юридические последствия, чем
«запросы». Либералы стремились к тому, чтобы правительство стало
ответственным перед ГД. Что касается самого императора, камарильи, а в стенах
Думы — правых и националистов, то все они, ратуя за неограниченное
самодержавие, желали даже упразднить Г.Д., возвратившись к додумскому
«чистому» самодержавию.
Временный комитет ГД., созданный 27 февр., до 3 марта 1917
принимал участие в формировании Временного правительства во главе с князем
Г.Е. Львовым. С принятием на себя власти Временным правительством думский
комитет не устранился с политической арены: он продолжал действовать как
фактический общественно-политический центр всех буржуазных и правее их
стоящих партий и организаций. Комитет был постоянно в курсе дел Временного
правительства, между ними существовала тесная связь. Различные вопросы
внутренней и внешней политики обсуждались и на так называемых частных
совещаниях членов Думы. С 28 февраля и позднее личный состав многих
центральных правительственных учреждений (комитетов, комиссий, совещаний,
министерств и т.п.) комплектовался в той или другой степени из числа членов
ГД., причем не только IV, но и предшествующих трех созывов.
Начиная с марта, революционные рабочие и солдаты требовали
роспуска IV Думы, как «гнезда контрреволюции». Острая борьба по этому вопросу
завязалась между большевиками, с одной стороны, и меньшевиками — с другой, на
I Всероссийском съезде Советов. Большевики настаивали на издании Временным
правительством формального юридического акта (закона, декрета) о роспуске
Думы. По их мнению, ни Думе, ни Государственному совету не должно быть места
в системе государственных учреждений России.
6 октября 1917 Временное правительство распустило Г.Д.,
что мотивировалось началом избирательной кампании в Учредительное собрание.
|