|
1. Отрасль в системе российского
права. Нормы административного права регулируют общественные отношения в
сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе
осуществления государственного управления, обеспечения реализации свобод и
прав граждан, установления и обеспечения общественного порядка и
осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а
также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти в части
разрешения индивидуальных административных дел и применения административных
взысканий в случаях административных правонарушений.
Нормы административного права регулируют отношения, в
которых участвуют: государство, его органы, должностные лица и иные
государственные служащие, граждане, юридические лица, иные организации и
учреждения, общественные объединения. От имени государства устанавливаются
нормы поведения различных субъектов. Отличительной чертой административно-правовых
отношений является то, что всегда одной из сторон такого правоотношения
является орган исполнительной власти. Предметом отношений могут быть права,
обязанности, действия или воздержание от действий. Административное право.
использует правовые институты государственного (конституционного) права и
формирует свои собственные институты, присущие только системе этой отрасли.
Важнейшими институтами административного права являются: субъекты административного
права.; административно-правовые акты; система органов исполнительной власти;
правовой режим объектов управления (включая имущество), территориальные
единицы, процедуры; государственный контроль; административный надзор;
административная ответственность и др.
Административное право как часть публичного права имеет свою историю. Истоки
формирования публичных норм лежат в обычном праве и уже представлены
достаточно определенно в римском праве. Дигесты Юстиниана содержат много норм
публичного свойства, общих для всех дел. Например, пользование берегами и
рекой, театрами и стадионами, которые были «ничьими», а следовательно, общими;
погребение на общем кладбище; запрет пребывания в городе или области; запрет
на занятие каким-либо делом; правила принятия решений различными должностными
лицами.
Процесс формирования публичного и в его структуре административного права,
сначала как полицейского, связывается с
концом 18 — началом 19 в.; с выделением исполнительной
власти в самостоятельную ветвь публичной власти и развитием государственного
управления, с конституционным закреплением прав и свобод граждан в
большинстве европейских стран к середине прошлого века.
В России основы А.п. заложены Судебником 1497 и Судебником
1550, по существу представлявшими смешанные административно-судебные акты,
которые определяли состав должностных лиц, действующих от имени феодальной
власти, порядок их деятельности, начала формирования института
административной жалобы, регулирование системы оплаты должностных лиц (т.н.
система кормления) и т.п.
А.п. не всегда включалось в систему государственного права
как самостоятельная отрасль права. Примерно с середины 19 в. развиваются два
направления этой отрасли: управленческое право, реализуемое в процессе
деятельности органов государства по управлению его делами, и право
полицейское, связанное с обеспечением общественного порядка и отношений
государства с обывателем, гражданином по поводу соблюдения установленных
правил поведения.
В РФ административное право — одна из ведущих отраслей российского права.
Как и в других странах, это отрасль сложная, развивающаяся,
системообразующая, не имеющая единой целостной кодификационной системы.
Развитие этой отрасли определяется структурой и масштабом публичного сектора
управления, социальных и экономических отношений, требующих внимания
исполнительной власти. По мере развития общественных отношений, требующих
государственного регулирования и управления, особенно в связи с развитием
разных форм собственности, вычленяют как бы самостоятельные предметные
отрасли сначала административного законодательства, а затем и комплексных
отраслей права. К их числу можно отнести такие отрасли, как финансовое,
бюджетное, налоговое, таможенное, предпринимательское в его значительной
части, земельное, экологическое право.
Нормы А.п. наряду с конституционным правом регулируют
отношения по организации деятельности органов местного самоуправления как в
части самоорганизации, так и в отношениях с гражданами и юридическими лицами,
с органами государственной власти, по порядку принятия решений, организации
работы служащих этих органов и т.п. (см. также Муниципальное право).
Общим для перечисленных самостоятельных, но уже во многом
комплексных по составу норм предметных отраслей права является регулирование
общественных отношений на основе реализации властных полномочий органов и
должностных лиц в области исполнительно-распорядительной деятельности
государства.
А.п., как и все другие отрасли права, действует как на
основе принципов, общих для всей системы права
России, так и на основе специальных принципов, характерных
для данной отрасли. Эти принципы определяются спецификой методов А.п. Среди
них основной — подзаконность актов, принимаемых субъектами А.п. Важным
принципом является признание властной природы и приоритета юридической силы
акта субъекта исполнительной власти вышестоящего в иерархической системе
органов исполнительной власти относительно субъективного права других
участников административно-правовых отношений. Специальным принципом А.п.
можно считать тесную связь А.п. с организационными и технологическими
принципами той сферы, где А.п. реализуется — с разными сферами и отраслями
государственного управления и реализации прав граждан. Еще один принцип А.п.
— иерархичность его норм, его подвижность, лабильность, определяемая этими же
качествами регулируемых отношений.
А.п. не делится на материальную и процессуальную
самостоятельные части так четко как, например, уголовное право, что затрудняет
его кодификацию в полном объеме. Кодификация норм этой отрасли права
затрудняется и тем, что ее границы с такими отраслями как государственное
право и гражданское право, нельзя назвать достаточно четкими. Многие вопросы
регулируются одновременно государственным (конституционным) правом и А.п.,
например, отношения по образованию и установлению правового статуса органов
исполнительной власти. Тесная связь существует между А.п. и гражданским
правом. Например, отношения, связанные с правом собственности, особенно
государственной; регистрация, лицензирование деятельности юридических лиц и
предпринимателей без образования юридического лица и т.п.
Одна из специфических особенностей А.п. РФ состоит в том,
что эта отрасль права совмещает функции регулирования, управления,
организации, контроля и другие управленческие методы и приемы с функциями
юрисдикционного свойства. Органы исполнительной власти в силу недостаточной
развитости административной юстиции как отрасли судебной системы наделены
юрисдикционными полномочиями и реализуют деятельность по наложению взысканий
в подведомственных им областях за административные правонарушения.
Основными источниками А.п. являются: Конституция
Российской Федерации в части установления основ организации системы
исполнительной власти, легитимного оформления предметов ведения федерации и
субъектов РФ, установления полномочий Правительства РФ, определения системы
российского законодательства и других институтов административного права;
федеральные конституционные законы, определяющие правовую основу организации
и деятельности структур исполнительной власти (О Правительстве Российской
Федерации; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Таможенный
кодекс РФ 1998 и другие законы РФ в области таможенного дела; Водный кодекс
РФ 1995; Воздушный кодекс РФ 1997; Лесной кодекс РФ 1997; федеральные законы
РФ об организации управления в отдельных отраслях экономики, социальной,
культурной сферах развития; указы Президента РФ и постановления Правительства
РФ, касающиеся проблем организации и деятельности органов исполнительной
власти в РФ, системы местного самоуправления, совершенствования системы
правовой информации (вопросы правовой информатизации); программные и
концептуальные документы, включая послания Президента РФ Федеральному
Собранию РФ в части развития системы исполнительной власти и правовой основы
РФ, в части осуществления административной реформы в целом; законодательство
субъектов РФ по проблемам административно-правовых отношений; нормативные
акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов РФ.
2. А.п. — также отрасль правовой науки, изучающая проблемы
А.п., его методы, отдельные институты, направления, эффективность и практику
применения в системе управления.
Основы науки А.п. в России нарождались уже в середине 19
в. по мере развития административного права и его выделения из
государственного. В конце 19 — начале 20 в. в России внимание к развитию
науки А.п. усиливается.
Традиционно предмет науки А.п. в РФ определяется как
регулирование общественных управленческих отношений, а содержание
ориентировано на понятие государственного управления, принципы его
организации; характеристику предмета и системы отрасли права и ее норм,
отношений с учетом специфики субъектов и оснований возникновения отношений,
источников А.п. Детально анализировались состав субъектов, формы и методы
государственного управления, акты управления, административная
ответственность, обеспечение законности в управлении, контроль и сущность
административного процесса; рассматривалась специфика управления в области
народного хозяйства, социально-культурной деятельности, а в блок
административно-политического строительства включалась деятельность
министерства внутренних дел. Ведется поиск новых подходов к структуре этой отрасли
юридической науки: общее их направление характеризуется вниманием к общим
вопросам и проблемам А.п., к вопросам об отделении государственного
управления от А.п. и усилению теоретических и институционных правовых
проблем, включая и развитие той части, которая в современных условиях может
быть охарактеризована как обеспечение безопасности.
|