УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Подготовка к вступлению России в международные организации включает комплекс мер, в т.ч. соответствующую корректировку правовых актов. Так, 8 августа 2001 г. распоряжением Правительства РФ утвержден План мероприятий по приведению законодательства РФ в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации. Изменения действующих и принятие новых законов требуют от федеральных министерств и ведомств большой нормативной и организационной работы.

Расширяющаяся деятельность нашей страны на международной арене требует высокоэффективной организации управления в данной сфере. И здесь важнейшая роль в осуществлении внешних функций государства принадлежит Президенту РФ. Согласно ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой страны, ведет переговоры, подписывает международные документы РФ, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей. Статья 83 Конституции РФ предусматривает право Президента назначать и отзывать дипломатических представителей государства в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с комитетами, комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м»). В посланиях Президента о положении в стране характеризуются основные направления ее внешней политики (п. «е» ст. 84).

Конституционная функция федерального Правительства по реализации внешней политики РФ находит конкретное выражение в «наборе» его полномочий. Правительство РФ:

осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями;

обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях;

в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

отстаивает геополитические интересы России, защищает ее граждан за пределами территории РФ;

осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области международных отношений, является Министерство иностранных дел РФ. Положение о МИД 14 марта 1995 г. утверждено Президентом РФ, которому подведомственно данное министерство. Президент и Правительство осуществляют контроль за работой МИД по соответствующим направлениям его деятельности. В этом специфика статуса МИД ввиду особого значения его деятельности.

В систему МИД РФ входят дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, представительства министерства на территории РФ, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации на территории РФ, созданные для обеспечения деятельности МИД.

Рассмотрим функции МИД, установленные упомянутым Положением.

МИД:

разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту и Правительству РФ предложения по вопросам отношений России с иностранными государствами и международными организациями;

разрабатывает проекты международных договоров РФ, подготавливает предложения и заключения о выполнении, прекращении и приостановлении действия договоров и в установленном порядке вносит эти предложения на рассмотрение Президента и Правительства РФ,

ведет переговоры с иностранными государствами и международными организациями;

осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ, участвует в подготовке предложений по приведению законодательства РФ в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами;

участвует в разработке политики и конкретных мероприятий по обеспечению прав и свобод граждан РФ, ее обороны и безопасности;

реализует дипломатическими средствами усилия РФ по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности;

обеспечивает участие РФ в деятельности ООН, СНГ, других международных организаций, конференций, форумов;

обеспечивает необходимые условия для функционирования центрального аппарата, загранпрсдставителъств, представительств министерства на территории РФ, вносит в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ предложения по организационным, финансовым и другим вопросам, связанным с их деятельностью;

дает согласие заинтересованным органам исполнительной власти на распространение официальной информации по вопросам, касающимся внешнеполитического курса РФ;

содействует распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике РФ;

принимает участие в протокольном обеспечении межгосударственных обменов на высшем уровне;

содействует осуществлению межпарламентских и других внешних связей Федерального Собрания;

информирует загранпредставителъства по вопросам внешней и внутренней политики;

обеспечивает функционирование единой государственной системы регистрации и учета международных договоров РФ; обеспечивает постоянное хранение подлинников (заверенных копий, официальных переводов) международных договоров РФ, материалов архивов внешней политики России;

организует на территории РФ и за рубежом консульскую работу;

содействует развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом;

оформляет в установленном порядке паспортно-визовую документацию;

обеспечивает осуществление дипломатически-курьерской связи;

ведает в пределах своей компетенции вопросами гражданства;

оказывает содействие функционированию иностранных дипломатических и консульских представительств на территории РФ и осуществляет в пределах своей компетенции контроль за деятельностью обслуживающих их предприятий, учреждений и организаций.

МИД возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Министр иностранных дел РФ имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ, и распределяет обязанности между ними. Министр иностранных дел РФ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих функций.

В МИД образуется коллегия в составе министра (председателя коллегии), его заместителей (по должности), а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии министерства, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности МИД и принимает соответствующие решения.

Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов в форме постановлений и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая в установленном порядке о возникших разногласиях Президенту РФ или Правительству РФ, а члены коллегии, имеющие особое мнение по принятому решению, также могут сообщить о нем соответственно Президенту или в Правительство РФ.

В целях выработки наиболее обоснованных предложений по вопросам внешней политики государства МИД может образовывать науч-нo-кoнcyлъmamuвнъLe, методические и экспертные советы. Состав советов и положения о них утверждаются министром иностранных дел РФ.

Государственным органом внешних сношений РФ, осуществляющим ее представительство в государстве пребывания, является посольство. Положение о Посольстве Российской Федерации утверждено Указом Президента от 28 октября 1996 г. Посольство учреждается по решению Правительства в связи с установлением на основании указа Президента дипломатических отношений с иностранным государством и входит в систему МИД. Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом в иностранном государстве как высшим официальным представителем РФ, аккредитованным в государстве пребывания. Штатное расписание Посольства утверждается МИД России, в нем могут создаваться отделы или группы по направлениям.

В МИД действует Консультативный совет представителей субъектов РФ, который способствует координации их деятельности на международной арене.

Большой объем внешнеторговой деятельности нашей страны требует четкой организации управления в данной сфере. ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» установил компетенцию Федерации и ее субъектов в данной сфере. Ведь это совместные предметы ведения и полномочия государственных органов. Компетенция урегулирована очень тщательно и детально, что исключает пробелы и ошибки в понимании объемов деятельности различных органов.

В ведении Федерации находятся:

формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики РФ;

обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета и экономических интересов РФ и ее субъектов;

государственное регулирование внешнеторговой деятельности, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; обеспечение экспортного контроля; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом;

установление обязательных на всей территории РФ стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними;

определение порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники и имущества военно-технического назначения, передачи технической документации, организации лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники;

заключение международных договоров РФ в области внешних экономических связей;

участие в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации решений, принимаемых этими организациями;

создание и функционирование торговых представительств РФ за рубежом, а также представительств РФ при международных экономических и научно-технических организациях;

владение, пользование и распоряжение федеральной государственной собственностью РФ за рубежом;

определение порядка экспорта и импорта расщепляющихся материалов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически активных материалов;

определение порядка ввоза и вывоза опасных отходов, а также их использования;

определение порядка вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации;

определение порядка вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров;

определение порядка ввоза и вывоза драгоценных металлов, драгоценных камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и драгоценных камней;

предоставление государственных кредитов и иной экономической помощи иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, заключение международных договоров о внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставленных РФ иностранными государствами;

формирование и использование официальных золотовалютных резервов РФ;

разработка платежного баланса государства;

привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов под гарантии Правительства РФ;

установление лимита внешнего государственного долга РФ и управление этим долгом, организация работы по погашению иностранных долгов.

В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности находятся:

координация внешнеторговой деятельности субъектов РФ;

формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности;

получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов РФ, их использование во внешнеторговой деятельности и погашение;

выполнение международных договоров РФ в области внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы соответствующих субъектов РФ;

координация деятельности субъектов Федерации по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли;

информационное обеспечение внешнеторговой деятельности.

Вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ имеют право в пределах своей компетенции:

осуществлять внешнеторговую деятельность на своей территории в соответствии с федеральным законодательством;

осуществлять координацию и контроль за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц;

осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности;

предоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории. РФ не отвечает по дополнительным гарантиям субъектов РФ;

предоставлять гарантии и льготы участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, только в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов РФ. Указанные льготы, не должны противоречить международным обязательствам РФ;

создавать страховые фонды в сфере внешнеторговой деятельности для привлечения иностранных займов и кредитов;

заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;

содержать своих представителей при торговых представительствах РФ в иностранных государствах.

Координация внешнеторговой деятельности субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов осуществляется путем разработки и реализации решений федеральным органом исполнительной власти по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ, включая заключение международных договоров РФ, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов РФ, а также путем взаимного обмена информацией между ними в этой области.

Федеральный орган исполнительной власти обязан своевременно согласовывать с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ планы и программы развития внешнеторговой деятельности РФ, затрагивающие интересы субъектов Федерации и находящиеся в пределах его компетенции. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны регулярно информировать федеральный орган исполнительной власти обо всех действиях, предпринятых субъектом РФ по вопросам совместного ведения в области внешнеторговой деятельности.

Разработка предложений по государственной внешнеторговой политике России, регулированию внешнеторговой деятельности ее участников, заключению международных договоров РФ в области внешнеторговых связей осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством РФ непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Указанный федеральный орган исполнительной власти обеспечивает непосредственную реализацию задач государственной внешнеторговой политики по защите экономических интересов субъектов РФ, экономических интересов субъектов Федерации и российских лиц.

Вычленению «доли» разных органов уделяется серьезное внимание. Координация и регулирование внешнеторговой деятельности непосредственно были возложены на МВЭС РФ, а теперь во многом на Министерство экономического развития и торговли. Оно является федеральным органом исполнительной власти, проводящим единую государственную политику и осуществляющим управление в области внешних экономических связей в части внешнеторговой деятельности, военно-технического сотрудничества с зарубежными странами и в пределах своей компетенции - других видов внешнеэкономической деятельности, в области внутренней торговли и координацию в этой сфере в соответствии с законодательством РФ деятельности иных федеральных органов исполнительной власти. Налицо некоторое смешение функций. Министерство руководствуется Конституцией РФ, ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Важным составным элементом внешней функции государства является регулирование таможенного дела. Речь идет о обеспечении использования инструментов таможенного регулирования и контроля на таможенной территории, порядка и условий перемещения через таможенную границу России товаров и транспортных средств. Организованы взимание платежей, таможенное оформление и таможенный контроль. Действующий ТК РФ, другие законы в таможенной сфере положили начало формированию таможенного законодательства. Оно становится общепризнанным в юридической теории и практике и ему найдено место в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства.

Думается, таможенное законодательство очень сильно «пропитано» нормами административного права. Тут и статус органов, и режимы деятельности, и контроль, и санкции, и ответственность. Данную отрасль можно рассматривать как подотрасль административного законодательства.

В рамках этой главы нас интересует организация управления таможенными делами, а также построение и деятельность таможенных органов. Это - централизованная система правоохранительных органов, статус которых определен ТК РФ (ст. 8-17), Положением о Государственном таможенном комитете РФ, утверждаемом Президентом или по его поручению Правительством, иными законами, указами и постановлениями федерального Правительства.

Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Центральным органом федеральной исполнительной власти РФ, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в РФ, является Государственный таможенный комитет РФ. В единую систему таможенных органов входят: Государственный таможенный комитет РФ; региональные таможенные управления РФ; таможни РФ; таможенные посты РФ.

Создание, реорганизация и ликвидация региональных таможенных управлений и таможен осуществляются ГТК РФ. Создание, реорганизация и ликвидация таможенных постов осуществляется региональными таможенными управлениями. Региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты действуют на основании положений, утверждаемых ГТК РФ.

Никакие государственные органы, кроме парламента РФ, Президента РФ и Правительства РФ не вправе принимать решения, затрагивающие компетенцию таможенных органов, выпол-•нять без соответствующего допуска или изменять их функции, возлагать на них дополнительные задачи или иным образом вмешиваться в деятельность этих органов, которая соответствует положениям ТК РФ и иных актов законодательства РФ.

Рассмотрим основные функции таможенных органов. Указанные органы:

участвуют в разработке таможенной политики РФ и реализуют эту политику;

обеспечивают соблюдение законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные, органы РФ; принимают меры по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела;

обеспечивают в пределах своей компетенции экономическую безопасность РФ;

защищают экономические интересы. РФ;

применяют средства таможенного регулирования торгово-экономических отношений;

взимают таможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи;

участвуют в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, реализуют эти меры;

обеспечивают соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

ведут борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ, пресекают незаконный оборот через таможенную границу художественного, исторического и археологического достояния народов России и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности;

осуществляют таможенный контроль и таможенное оформление, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу;

ведут таможенную статистику внешней торговли и специальную таможенную статистику РФ;

ведут Товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности;

содействуют развитию внешнеэкономических связей субъектов в составе РФ, а также организаций и граждан;

осуществляют валютный контроль в пределах своей компетенции;

обеспечивают выполнение международных обязательств РФ в части, касающейся таможенного дела; участвуют в разработке международных договоров РФ, затрагивающих таможенное дело;

- осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела;

проводят научно-исследовательские работы и консультирование в области таможенного дела; осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов в этой области для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Ввиду специфики функций таможенные органы выступают и как органы дознания (ст. 222, 223 ТК РФ), осуществляют оперативно-розыскную деятельность (ст. 224-226 ТК РФ). Более того, они самостоятельно выполняют комплекс административно-процессуальных действий в рамках производства по делам о нарушениях таможенных правил (ст. 230-386 ТК РФ). Естественно, предъявляются высокие требования к должностным лицам таможенных органов - их статусу, социальному и материально-бытовому обеспечению, ответственности за правонарушения, порядку обжалования решений, действий или бездействия.

В случаях, предусмотренных ТК РФ, иными актами федерального законодательства, ГТК РФ издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами РФ и иными государственными органами, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные акты подлежат регистрации в соответствии с законодательством. Нормативные акты ГТК общего характера вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования этим комитетом, кроме случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства обязывают ГТК ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки.

Организация управления не ограничивается нормативным определением функций и деятельностью тех или иных органов. Отмеченное выше усиливающееся влияние международного права на административное право находит свое отражение в функционально-структурных переменах. В необходимых случаях на федеральные органы возлагаются функции по обеспечению выполнения международных обязательств России. Например, в целях выполнения обязательств России, вытекающих из Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. Правительство возложило на Министерство транспорта функции головной организации по участию в создании и функционировании Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности.

Другое направление деятельности - это комплексные меры по выполнению международных комиссий и т.д. Таков смысл федеральной целевой программы «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» с подсистемами (информационной, наблюдения, нормативной, предупредительной и др.). Соответствующие органы получили межведомственные полномочия. Такие же полномочия есть у Межведомственной комиссии по охране озонового слоя, решения которой являются обязательными.