ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ИНФОРМАЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ПРАВА

В происходящих преобразованиях и реформах вопросы власти, собственности щ права относятся к числу важных вопросов. Один из них - информация как ресурс, как ценность общества, государства и гражданина. Между тем без информации невозможны любые преобразования, поскольку она служит средством познания и отражения процессов и явлений, их фиксированного использования и упорядочения общественных отношений. Каждый субъект права - государство и его органы, предприятия, учреждения, общественные организации, трудовые коллективы, граждане - не может не иметь информационного обеспечения своей деятельности. Но каково же оно?

В научной литературе правильно отмечалась тенденция формирования комплексного информационно-правового института, который может в будущем преобразовываться в отрасль права (См.: И.В. Котелевская. Правовое регулирование информации в условиях перестройки. - Правоведение, 1990, № 5).

Означает ли это только разработку и принятие комплекса законов в информационной сфере? Да, нужны законы об информационном обеспечении экономического и социального развития, о праве граждан на информацию, о государственной и коммерческой тайне, о статистической, научно-технической, экологической информации и другие акты. Вопрос в том, что и как могут регулировать законы и каким образом их надо применять.

И здесь помогает понятие «информационное обеспечение», которое является весьма важным как применительно к сфере общественной жизни, отрасли, так и к функциям, задачам государственных органов и организаций. Функциональную содержательность информации придает право как ее носитель и одновременно регулятор, касается ли это сфер, территорий или органов.

В отношении органов и организаций наша позиция совпадает с мнением И.Л. Бачило (См.: И.Л. Бачило. Организация советского государственного управления. - М.: Наука, 1984, с. 126-133), а в отношении систем управления - не согласуется с мнением В.Э. Краснянского, поскольку информация связывается им только с системой управления (См.: В.Э. Краснянский. Правовая информация в системе государственного и хозяйственного управления. - Л., 1985). Применительно же к сфере культуры вряд ли дело сводится к технологии обработки правовой информации (См.: А.Б. Агапов. Информационно-правовое обеспечение деятельности в сфере кулътур<ы. - М.: 1992), поскольку остаются в стороне информационные аспекты управления и саморегулирования, реализации всего разнообразия правовых норм.

Информационный статус субъектов административного права как часть их общего статуса постепенно получает все более отчетливое признание и закрепление в законодательстве. Это касается прежде всего нормативного определения сфер информационной деятельности государства. В Федеративном договоре и действующей Конституции РФ информационная сфера в широком смысле выделена в качестве одного из предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти. К их исключительной компетенции отнесены: а) федеральные информация и связь, б) официальный статистический и бухгалтерский учет. Здесь недопустимы децентрализованные формы регулирования информационной деятельности и наиболее оправданны - в силу содержательно-технологических факторов -именно федеративные способы. Попытки некоторых республик, краев, областей разорвать информационные связи и взять «на себя» их регулирование не отвечают в конечном счете интересам ни одной из сторон.

Разделение отраслей законодательства на собственно федеральные и федерально-субъектные позволяет вместе с тем гибко сочетать способы правового регулирования информационной деятельности. Скажем, гражданское законодательство вводит своего рода типовой информационный режим в процессе использования собственности, совершения сделок, договоров на поставку информации и т.д. Уголовное право карает за злостное искажение статистической и иной информации. В то же время законодательные акты республик по сферам их совместного и исключительного ведения допускают закрепление разных информационных полномочий субъектов, их связей и ответственности в отраслях здравоохранения, просвещения, в земельных отношениях. Например, в законах Башкирской ССР о земельной реформе, о крестьянском хозяйстве, о Земельном кодексе, принятых весной 1991 г., содержатся как общие-для всей РФ нормативные требования к мониторингу земель, ведению земельного кадастра, так и специфические аспекты информационной деятельности, не требующие унифицированных подходов (применительно к документам при предоставлении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства и т.п.).

Другая группа законодательных актов содержит своего рода тематические нормы, посвященные информации. Закон признает информацию и придает ей официальную значимость, формулирует требования к содержанию, видам информации, закрепляет процедуры ее создания и использования, полномочия и ответственность государственных органов, хозяйствующих субъектов, граждан. Тематическая направленность подобного регулирования крайне важна, поскольку придает функциональную содержательность информационному обеспечению экономических, экологических и иных процессов и соответствующей деятельности субъектов права.

В ФЗ «О недрах» есть ст. 27 о геологической информации о недрах, устанавливающая право собственности на нее заказчика, охрану этого права, порядок использования и предоставления информации в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Столь же важным компонентом процесса приватизации служит, например, ст. 18 «Информация о приватизации государственного и муниципального имущества» ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества и об основах приватизации муниципального имущества». В ней точно установлены определенные сведения о приватизируемом имуществе, подлежащие обязательному опубликованию, сроки и порядок официальных публикаций, а также право фе-• дералъного органа по управлению госимуществом определять порядок формы предоставления сведений и перечень дополнительных данных.

Как видно, правовое регулирование режима создания и использования тематической информации служит средством освоения информационного пространства. Какого? В экономической, научно-технической, экологической, социальной и иных сферах государственной жизни юридическое признание видов информации способствует эффективности любой деятельности и упорядоченности отношений участвующих в ней субъектов - юридических и физических лиц, выражению, согласованию и охране их интересов. И во всех других законах целесообразно тщательно отрабатывать и формулировать соответствующие информационные нормы.

Информационное обеспечение разных государственных органов приобретает особую актуальность, поскольку связывает всех ее участников как субъектов права. Например, замечено, что эпизодическая работа с информацией снижает эффективность управленческого процесса, ведет к неполному отражению в решении многообразия регулируемых им отношений, к управленческим ошибкам.

Поэтому полезен опыт 70-х гг., когда ряд облисполкомов утвердили правила использования информации в аппарате местных органов, подготовленные автором и другими учеными-юристами. Правила помогли упорядочить работу с информацией в местных органах на основе принципов и ряда научных методов. Поясним их.

Работа с информацией в аппарате местных органов должна быть подчинена определенным принципам: объективности и достоверности информации, своевременности представления, зависимости объема и характера информации от задач, функций и полномочий каждого органа и работника, правильного сочетания информации первичной и производной.

Важен компетенционный аспект информации. Каждое звено управления должно создавать и использовать информацию строго в соответствии с его положением в системе управления и компетенцией. Компетенционный принцип формирования и использования информации означает: а) наиболее полный и точный охват функций, закрепленных за органом, работником и в соответствующем правовом акте (законе, положении, должностной инструкции и т.д.); б) отражение необходимого характера и объема получаемой и передаваемой информации в разделе «связи» положений, должностных инструкций и т.д.; в) учет специфики видов информации, свойственной отдельным звеньям управления; г) закрепление необходимого объема полномочий каждого звена управления и работника по выполнению определенных действий с информацией; д) установление оснований и видов ответственности работника аппарата за несвоевременное представление и обработку информации, за ошибочность информации и т.д.

Для комплексного определения содержания, видов и маршрутов движения документальной информации целесообразно составить в области, районе, городе схему информационных связей, охватывающую связи между администрацией и отделами, управлениями, вышестоящими и нижестоящими звеньями, общественными организациями, а также между отделами, управлениями и вышестоящими и нижестоящими организациями. На основе юридического закрепления функций каждого звена управления и должностного лица необходимо четко определить источники формирования информационного массива в каждом звене управления (за счет самостоятельно создаваемой, поступающей извне, информационного фонда постоянного пользования и т.д.). Информационная схема может включать графическое изображение информационных связей в разрезе области, района, города. Схема составляется группой специалистов.

Особое значение имеет согласование информации между соподчиненными звеньями управления. Для обоснованного информационного обеспечения каждого звена управления, ритмичного возникновения и движения различных видов документации необходимо обеспечить четкое согласование ее потоков как по вертикали, так и по горизонтали.

Необходимо устранить одинаковые по одним и тем же видам показатели информации, обеспечить «укрупняемость» ряда источников, ликвидировать дублирующие показатели, разовую оперативную информацию, поглощаемую стабильной и периодически поступающей информацией. Этим исключается повторяемость информации одного масштаба на разных уровнях управления.

По линии вышестоящих звеньев требуется больше собирать аналитическую информацию, чаще давать на места обзорные и инструктивные материалы, и меньше запрашивать отчетно-справочные сведения локального порядка, а также направлять оперативные указания сигнально-предупредительного характера.

Необходимо строго соблюдать компетенционный принцип в организации движения информации. Нельзя требовать информацию, сбор и реализация которой отнесены к ведению нижестоящих звеньев.

Вышестоящий орган не должен подменять нижестоящее звено в отношении юридического использования информации, т.е. права принятия того или иного решения на основании анализа определенной информации. Этим предотвращается, с одной стороны, подмена прав, а с другой - нежелание низовых органов полностью использовать предоставленные им права, решать вопросы на основе собранной и обработанной информации. За нарушение данного принципа работники аппарата должны привлекаться к дисциплинарной ответственности.

Во всех звеньях управления необходимо стремиться к обеспечению правильной связи между видами издаваемых решений (приказов, распоряжений и т.д.) и повседневно собираемой информации. Для этого целесообразно, чтобы каждый вид решения (по своему содержанию) был обеспечен соответствующей (по содержанию) информацией. Например, распорядительная информация должна появляться после сбора и анализа текущей и накопительной документации, завершая определенный информационный цикл и давая «толчок» новому. Несовпадение, разрыв или несогласованность между имеющейся информацией и изданием решений приводит к сбору неиспользуемой или малоисполъзуемой информации, появлению крупных решений на основе небольшого объема проанализированной информации, к необоснованности решений из-за слабого анализа информации.

Сделаем вывод: в каждом учреждении - аппарате Правительства, министерств, администрации, департаменте, отделе -нужны правила работы с информацией, согласованные с аналогичными правилами и режимами использования информации.

Отрадно отметить, что и в Статутных законах и положениях, посвященных правовому статусу государственных органов, иных субъектов права, все более заметное место занимают либо «информационные» статьи, либо информационные нормы, отражающие режимы и содержание информационной деятельности. Их объем и содержание далеко не одинаковы, что отражает пока неустойчивость представлений об их полезности.

Все чаще достигается с помощью правовых актов функционально-целевое информационное обеспечение управленческих действий. Так, во исполнение ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительство РФ утвердило Порядок сбора и обмена в РФ информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий поручено по согласованию с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ установить сроки и формы представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральным органам исполнительной власти привести в соответствие с постановлением Правительства ведомственные нормативные акты, регламентирующие сбор и обмен информацией в указанной области.

Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ утвердить порядок сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Утвержденный Порядок определяет, основные правила сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - информация).

В экономических отношениях проявляются как элементы информационного «самообслуживания», приведенные выше, так и договорного обслуживания специальными информационными службами. Не менее остро стоит вопрос о соблюдении жестких требований к правилам информационного обмена, нарушение которых препятствует нормальной конкуренции и ведет к обману потребителей, государства. ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» не допускает, в частности, получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации без согласия ее владельца. Запрещается распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйственному субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации (ст. 10). Антимонопольный комитет обладает полномочиями по пресечению подобной деятельности, равно как и органы государственной налоговой инспекции (право получать справки, документы о хозяйственной деятельности, налагать штрафы на должностных лиц за сокрытие прибыли, доходов, нарушения порядка ведения бухгалтерских отчетов и т.д.).

Нормы есть, а практика их применения в судах почти отсутствует. Поэтому нужно активно использовать процедуры защиты информации.

В новых условиях развития суверенных государств и формирования рыночной экономики на передний план выступают экономические, финансовые, налоговые, ценовые регуляторы. Информация становится не просто сопутствующим элементом каждого их них, что само по себе, конечно, важно, но и мощным инструментом самостоятельного хозяйствования. Без динамичного и концентрированного информационного обеспечения хозяйствующих субъектов, бирж, банков, фондов в рыночной экономике «плыть» по течению никому не удается.

К тому же информация служит интегрирующим фактором в отношениях разных государств, их органов, концернов и акционерных обществ. Экономические связи требуют еще более содержательного информационного наполнения, как в рамках РФ, так и в отношениях внутри СНГ, в пределах того или иного экономического пространства. Информационный аспект деятельности всех субъектов в их уставах, в иных документах должен быть выражен четко и определенно, касается ли это внутригосударственных или межгосударственных ассоциаций, объединений, действующих на разных территориях.

Проведенный анализ позволяет обнаружить некоторые трудности в законодательном регулировании информационного статуса субъектов права и выяснить меры по их преодолению.

Во-первых, в статутных актах следует точно урегулировать основные информационные полномочия госоргана - создавать, получать, хранить, использовать, запрашивать информацию определенного вида и содержания, его информационные отношения с другими субъектами. Особого внимания заслуживают права и обязанности каждого субъекта по созданию и использованию собственного информационного массива, по обращению к массивам других органов или специальных информационных служб.

Во-вторых, в тематических законах и в специальных законах нужно подробно регламентировать признаки и режимы использования специальной информации в отдельных сферах общественной жизни.

В-третьих, необходимо во всех законодательных актах четко выделять собственно информационные нормы со всеми присущими им элементами.

В-четвертых, предстоит обеспечить правовую корреляцию между информационными нормами одного и нескольких законов, избегая их несогласованности и противоречивости.

Повышение уровня нормативной упорядоченности информационного статуса субъектов права еще не гарантирует успехов. Многие нормы остаются нереализованными, не применяются правозащитные процедуры для охраны интересов юридических и физических лиц. Из-за этого на практике плохо осуществляются в целом полномочия органов исполнительной власти всех уров-лей, предприятий, акционерных обществ, предпринимателей и «зависимых структур. Снижается уровень управления, экономической и социальной деятельности.

Информационное пространство не ограничивается государственными границами. Суверенные государства проводят согласованный курс на расширение сферы информационного обмена, облегчая тем самым субъектам права информационные отношения. В Итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе выделен раздел «Информация». В нем определена линия на более свободное и широкое распространение всех форм информации, поощрение сотрудничества в данной сфере. Вполне естественно, что договорный способ регулирования становится главным в информационных межгосударственных отношениях. Международные конвенции, соглашения открывают для этого широкий путь.

К сожалению, отечественный опыт заключения межгосударственных информационных соглашений невелик.

Импульсом к развитию межгосударственных соглашений стали документы СНГ. В соглашении об образовании СНГ содержится признание важности единого информационного пространства. 27 февраля 1992 г. подписано Соглашение о парламентском сотрудничестве в правовой сфере. Обмен проектами и принятыми законодательными актами, сведениями о подготовке актов, совместное обсуждение концепций законов, согласованное научное обсуждение проблем законодательной деятельности - пункты соглашения.

Труднее решаются вопросы создания межпарламентской информационно-справочной службы в рамках СНГ. Первоначально подписанный протокол не привел к каким-либо результатам. Принят модельный закон об информационном обмене в Содружестве.

В целом можно отметить объективную тенденцию развития информационного обеспечения всех видов внутригосударственной и межгосударственной деятельности. И упорядочение, совершенствование информационного статуса субъектов права - участников этой деятельности служит важным фактором улучшения государственной, хозяйственной и социально-культурной деятельности.

Обратимся к зарубежному опыту. Во Франции с 1978 г. действует Закон «Об информатике, досье и свободах». Согласно закону под автоматизированной обработкой информации личного характера понимается совокупность операций, проводимых автоматическими средствами, относящимися к сбору, регистрации, переработке, изменению, хранению и уничтожению информации личного характера, а также совокупность операций аналогичного свойства, относящихся к использованию досье и баз данных, в частности, связывание в сеть или сопоставление, консультация или передача информации личного характера.

Отметим, что законом учреждается Национальная комиссия информатики и свобод. В ее задачи входит обеспечение соблюдения положений закона, в частности, путем информирования всех заинтересованных лиц об их правах и обязанностях, согласования с ними своей деятельности и контроля за использованием информатики в обработке информации личного характера В этих целях комиссия располагает нормативными полномочиями в случаях, предусмотренных в законе.

Средства, необходимые Национальной комиссии для выполнения своих задач, внесены в бюджет Минюста.