ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, органами управления, является административный надзор. Ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать.

Такова позиция М.С. Студеникиной (См. подробно: М.С. Студени-кина. Государственный контроль в сфере управления. - М.: Юриздат, 1974, с. 103). Сходное мнение высказывает Д.Н. Бахрах, выделяющий две функции административного надзора - ограждение граждан, предприятий, организаций от чрезмерной государственной опеки, ограниченное воздействие проверяющих на деятельность проверяемых при отсутствии у них организационной подчиненности. Резонно замечание' при сокращении объема государственного вмешательства в деятельность организаций и жизнь граждан удельный вес административного надзора будет возрастать. Его содержание служит частью общего государственного надзора, включающего в себя конституционный, прокурорский и судебный надзор (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право, с. 169-175).

Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц. Ему присущи следующие свойства: а) осуществление главным образом уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции; б) заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке; в) неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением вышеназванных правил; г) принятие предупредительных мер воздействия; д) наложение санкций на юридических и физических лиц, виновных в нарушениях правил; е) юрисдик-ционные процедуры, когда субъекты административного надзора совершают определенные процедурные действия (сбор информации и доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, разбор дел, принятие административных решений, передача дел органам управления или прокуратуры); ж) непрерывное осуществление функций административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения.

Административный надзор регламентируется прежде всего в законах, а также подзаконных актах. Он может обеспечиваться системой собственных нормативных средств, либо включаться в систему государственного контроля, либо отождествляться, «прикрываться» понятием «государственная охрана». Рассмотрим подробнее эти проявления.

В соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный орган - Государственная противопожарная служба обладает полномочиями федерального надзора России в области пожарной безопасности, является государственным заказчиком пожарно-технической продукции, центральным органом системы сертификации.

Территориальные органы, управления Государственной противопожарной службы субъектов РФ являются самостоятелъны.ми оперативными структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов РФ и руководят деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях подразделений Государственной противопожарной службы, за исключением подразделений, непосредственно подчиненных федеральному органу управления Государственной противопожарной службы.

Подразделениями Государственной противопожарной службы являются: территориальные подразделения, созданные а целях организации предупреждения пожаров и их тушения в населенных пунктах; объектовые подразделения, созданные в целях организации предупреждения пожаров и их тушения на предприятиях; специализированные подразделения, созданные в целях тушения крупных пожаров. Предприятия Государственной противопожарной службы - предприятия, созданные в порядке, установленном действующим законодательством, в целях выполнения возложенных на Государственную противопожарную службу задач.

Порядок организации, реорганизации, ликвидации и содержания органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы определяются Положением о Государственной противопожарной службы, утвержденным Правительством РФ.

Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право:

организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности;

осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности;

проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и др. объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооружений и др. объектов;

давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг);

приостанавливать полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения -требований пожарной безопасности;

налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности, в т.ч. за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений дoлжнocmнъLMU лицами Государственной противопожарной службы.

Государственный противопожарный надзор в лесах осуществляется органами Федеральной службы, лесного хозяйства России, а на подземных объектах и при ведении взрывных работ - органами Федерального горного и промышленного надзора России.

В ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» есть разд. 5 «Государственный и ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор, производственный и общественный контроль».

Дано определение санитарно-эпидемиологического надзора как деятельности органов и санитарно-профилактических учреждений, направленной на профилактику заболеваний людей путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений санитарного законодательства РСФСР.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает' наблюдение, оценку и прогнозирование состояния здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания; выявление и установление причин и условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений населения; разработку обязательных для исполнения предложений по проведению мероприятий, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; осуществление контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, за соблюдением действующих санитарных правил предприятиями, организациями и гражданами; применение мер пресечения санитарного правонарушения и привлечение к ответственности лиц, их совершивших; ведение государственного учета инфекционных, профессиональных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания, а также санитарной статистики.

Существует ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия в войсках и на специальных объектах Минобороны, МПС, МВД, органов государственной безопасности, который осуществляется специальными службами указанных министерств и ведомств. Деятельность этих служб не должна противоречить санитарному законодательству.

На администрацию предприятий и организаций, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, возлагается обязанность по обеспечению производственного контроля за соблюдением установленных санитарных правил в процессе производства (деятельности) и за выполнением мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию загрязнения окружающей природной среды, за условиями труда, быта, отдыха, обучения и воспитания людей, за гигиеническими показателями качества выпускаемой продукции.

Общественные объединения граждан в соответствии с их уставами и другими нормативными актами, регулирующими их деятельность, вправе осуществлять общественный контроль за выполнением установленных санитарных правил и о его результатах информировать учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы составляют единую систему, возглавляемую Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора с подчинением нижестоящих учреждений вышестоящим. В систему органов и учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы входят: Государственной комитет санитарно-эпидемиологического надзора; центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Федерации, городах, районах, а также на водном и воздушном транспорте; научно-исследовательские учреждения гигиенического и эпидемиологического профиля; высшие и средние специальные учебные заведения, осуществляющие подготовку специалистов и повышение их квалификации; другие санитарно-профилактические учреждения.

Руководство органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы возлагается соответственно на Главного государственного санитарного врача, главных государственных санитарных врачей республик, краев, областей, городов, районов, бассейнов и линейных участков на водном транспорте, а также на воздушном транспорте.

Главный государственный санитарный врач, главные государственные санитарные врачи имеют право:

а) вносить в органы государственной власти предложения по вопросам выполнения санитарного законодательства, а также по проектам планов социального и экономического развития территорий, комплексных программ охраны здоровья населения, окружающей природной среды, улучшения условий труда и проживания граждан, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

б) беспрепятственно посещать (по предъявлении служебного удостоверения) и проводить обследования организаций, предприятий, жилищных условий граждан, условий работы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, с целью проверки выполнения санитарного законодательства и соблюдения действующих санитарных правил;

в) предъявлять предприятиям, организациям и гражданам требования о проведении гигиенических и противоэпидемических мероприятий и др.

Приведем иллюстрации. Ветеринарная служба России приняла в 1997 г. дополнительные меры по предотвращению ввоза в страну британской говядины. Как сообщил начальник департамента ветеринарии Минсельхозпрода, главный ветеринарный инспектор страны, в течение февраля - марта нынешнего года были обновлены российские ветеринарные сертификаты для ряда европейских стран, в т.ч. для Германии и Швеции. В них «поставлены дополнительные преграды на пути проникновения в Россию мяса животных, генетически связанных со скотом из Великобритании», где, как известно, распространено заболевание животных губчатой энцефалопатией («коровье бешенство»). Новый вариант ветеринарного сертификата, подписанного с ветслужбой Германии, предусматривает поставки в Россию мяса животных только | германского происхождения.

Велика роль Федерального горного и промышленного надзора России. На Минтопэнерго (сейчас - Минэнерго) возложены функции государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов.

Надзорные меры принимаются и в других странах. Декрет Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдение стандартов, норм и правил и ответственности за их нарушения» трактует надзор как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю за соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске продукции.

Есть специальные нормы, стандарты и нормативы, которые должны неукоснительно соблюдаться. Они подлежат постоянному надзору.

В законодательных актах, чаще всего в кодексах, устанавливаются правила деятельности субъектов права, подлежащие неукоснительному соблюдению. Используемое понятие «государственная охрана» позволяет определить объект административного надзора и полномочия органов, на которые возложено его осуществление. Тем самым обеспечивается сохранение объектов охраны, имеющих государственное значение.

В ВК РФ установлены общие требования к охране водных объектов и специальные требования к охране отдельных видов объектов.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ принимают меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а такусе по ликвидации последствий указанных явлений. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и др. мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух).

Государственная лесная охрана РФ создается в федеральном органе управления лесным хозяйством и состоит из должностных лиц федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов. Перечень должностных лиц государственной лесной охраны утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством.

Задачами государственной лесной охраны являются: обеспечение охраны и защиты лесов; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, а также организация пользования лесным фондом.

Государственная лесная охрана РФ в соответствии с возложенными на нее задачами обязана: предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях; обеспечивать в пределах своей компетенции правопорядок на территории лесного фонда; направлять в соответствующие государственные органы материалы, о привлечении лиц к дисциплинарной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции; давать в пределах своей компетенции гражданам и юридическим лицам указания (предписания) по устранению выявленных недостатков; принимать в пределах своей компетенции решения об ограничении, о приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности.

Государственной лесной охране для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право: проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять пользование участками лесного фонда; составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять задержание соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры; задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, в правоохранительные органы.; производить в соответствии с законодательством досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости личный досмотр задержанных лиц; изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос об их дальнейшей принадлежности.

Должностным лицам государственной лесной охраны разрешается хранение, ношение и применение служебного оружия в порядке, установленном законодательством РФ. Деятельность государственной лесной охраны определяется положением, утверждаемым Правительством РФ.

Элементом административного надзора является мониторинг как система наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики тех или иных явлений, процессов, материальных объектов. Мониторинг служит для постоянного слежения за динамикой управляемых объектов и позволяет на основе получаемой и используемой информации оценивать их состояние и прогнозировать развитие, своевременно принимать управленческие, хозяйственные и иные меры. Порядок осуществления мониторинга устанавливается соответствующими государственными органами.

Примечательно, что в нашей стране мониторинг приобретает все более широкое распространение. Действует система государственного мониторинга окружающей природной среды, включающая ряд составных частей. Одной из них посвящено Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов». Такие его функции, как регулярное наблюдение за количественными и качественными показателями, сбор, хранение и пополнение данных наблюдения, ведение банка данных, оценка и прогнозирование, распределены между Минприроды, Росгидрометом, другими федеральными органами и органами на местах.

Таким образом, административный надзор выступает как специализированная функция контроля, осуществляемая непрерывно с помощью особых режимов.