ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ДИНАМИКА УРОВНЯ ЗАКОННОСТИ

Соотношение закона и подзаконных актов является важнейшим элементом механизма реализации законов. Оно же служит одним из показателей состояния законности как в отрасли, регионе, в отдельной организации, так и в стране. Понятно, что уровень законности зависит не только от усилий исполнительных органов. На него влияют экономические, политические и социальные факторы. И тем не менее интересующую нас тему подзакон-ности актов управления можно раскрыть только на общем фоне состояния законности. Это облегчит затем анализ способов и процедур ее укрепления.

Состояние законности в стране оставляет желать лучшего (См.: Законность в Российской Федерации, М.: Спарк, 1998 г.). В условиях парадоксальной закономерности роста числа законов и роста числа правонарушений даже в научной литературе и в прессе, в залах заседаний государственных органов почти не употребляется слово «законность», столь характерное для прошлых десятилетий. Его вытеснили термины «правовой беспредел», «война законов», «криминальное государство» и т.п. В них выражено не только отчаяние граждан и бессилие правоохранительных органов. Отрицательно сказывается кризис государственных структур и утрата управляемости экономическими и социальными процессами. Мешают частые смены политических курсов и лидеров и, конечно, кризис в экономике. И все же, не теряя оптимизма, попытаемся обновить понятие «законность» и придать ему высокий практически ориентирующий смысл.

Издание юридических норм кладет начало правовому регулированию общественных отношений, воздействию на экономические, политические, социальные, научно-технические и иные процессы.

Это сложный механизм перевода норм в ценностные установки, в реальное общественное поведение, включающий в себя эяд элементов: юридический (издание правоприменительных, конкретизирующих актов, совершение правомерных действий), едеологический, психологический, организационный, материальный. Руководители всех уровней призваны представлять его в толном объеме, не ограничивая противоречивый процесс реализации правовых норм какой-либо одной стороной и не допуская недооценки других. Механизм действия права в сфере управления рассчитан на правомерное поведение всех его участников, на неуклонное укрепление законности как важного фактора повышения дисциплины и организованности, эффективности труда, нроизводства и управления.

Важно учитывать и своего рода цикличность данного механизма, ориентирующего руководителей, служащих не на реак-дию лишь по поводу «отклонений от норм», нарушений законности, что часто встречается на практике. При такой опаздываю-•дей реакции резко снижаются возможности опережающего и одновременно позитивно-стимулирующего воздействия права на эбщественные процессы, о чем говорилось выше. Право форми-эует прежде всего правомерное поведение как социально полезное поведение, соответствующее юридическим нормам и обеспе-нивающее активность личности во всех сферах общественной шзни. Поскольку оно динамично, то полезно пользоваться классификацией правомерного поведения, предложенной учеными-юристами:

а) социально активное поведение (глубокое восприятие гражданином идей и принципов права, последовательное выполнение правовых предписаний, инициативная деятельность по реализации правовых целей);

б) положительное (привычное), которое осуществляется в рамках сложившейся привычной деятельности граждан по соблюдению и исполнению норм;

в) конформистское (пассивное), выражающееся в приспособлении гражданина к обстоятельствам, внешнее подражание поведению других людей;

г) маргинальное, основанное на страхе перед ответственностью, личных расчетах, боязни общественного мнения. Оно является своего рода «пограничным состоянием» между правомерным и неправомерным поведением.

Данная классификация помогает должностным лицам, служащим правильно оценивать и выбирать те или иные юридические нормы для применения их с учетом правовых альтернатив поведения участников управленческой и хозяйственной деятельности. Удается предвидеть реальные виды правомерного поведения и целенаправленно формировать и изменять их для повышения активности должностных лиц, работников управления, членов трудового коллектива.

И здесь целесообразно глубже рассмотреть вопрос о законности как состоянии и степени осуществления закона, всех правовых норм.

Руководителям всех уровней и управленческим коллективам следует уяснить и освоить главный подход к решению вопросов укрепления законности, выражающийся:

а) в безусловной обязательности всех правовых норм для всех категорий работников народного хозяйства - от руководителей до рабочих, не допускающей произвольных приоритетов или исключения ее требований для тех или иных категорий;

б) в строгом и неуклонном осуществлении правовых норм в соответствии с их содержанием и общими правовыми принципами и целями;

в) в систематическом анализе состояния и уровня законности в народном хозяйстве, в комплексах, отраслях, регионах, в объединениях, на предприятиях, с учетом ее роли как проявления охарактеризованного выше правового обеспечения управления;

г) в своевременном и правильном реагировании на все случаи нарушений законности и в устранении причин, их порождающих.

Только на этой основе возможны конструктивные и последовательные действия по укреплению законности в соответствующей области управления. Уместно в данной связи рекомендовать два основных направления изучения состояния законности и выработки мер по повышению ее уровня. Один из них - общесоциальный - связан преимущественно с последовательными действиями по формированию и обеспечению социально-правовой активности граждан. В этой цепи имеются в виду правовая информированность, знание права, выработка правильной правовой установки, мотивы, правомерные действия, социально-правовая активность, социальный контроль.

Материалы социологических исследований позволяют составить довольно точную картину ч социального» уровня законности. Так, в результате одного из исследований были получены следующие данные: соблюдают закон в общих интересах - 55% опрошенных, в силу привычки - 24%, по соображениям конформизма - 4%, из боязни санкций -4,6%. Удовлетворены правовой информацией - 51%, частично - 38,3%. Хотели бы получить информацию по трудовому праву - 42,2 %, по жилищному - 30,3%, по природоохранительному - 10,4%, о деятельности госорганов - 9,6%, по уголовному праву - 16,5. 84,4% опрошенных в рамках другого социологического исследования просят лучше разъяспять, для чего надо соблюдать законность, 8,2% считают, что законы издаются для принуждения, 23,4% - частично согласны с этим. Законы лучше исполнялись бы при более суровых наказаниях - таково мнение 39,4% опрошенных.

Среди причин неисполнения законов безответственность служащих - 36-46 %, слабая дисциплина 33,2 и 20,9 %, отсутствие общественного контроля - 28,9 % и 14,2 %, низкая дееспособность органов власти - 20% и 17,2 % (См.: Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. М.: Юстицинформ, 2000, с. 62-63).

Другое направление укрепления законности - функциональ-юе - предполагает предметный анализ ее состояния в различ-х сферах и на разных уровнях управления. Уже предприняты интересные попытки использования методики оценки состояния и фовня законности на предприятиях. Ученые-юристы Львовского университета разработали и применили на предприятиях Львова следующую методику. Выделены четыре основных сферы -управление, выполнение хозяйственно-договорных обязательств, соблюдение трудовой дисциплины, соблюдение общественного порядка членами коллектива. В каждой из них определяется уровень законности через отношение количества правомерных iktob (действий) к количеству всех юридически значимых актов (действий). Например, уровень законности в области хозяйствен-до-договорных отношений определяется отношением количества ненарушенных договоров к количеству действующих договоров, причем раздельно по каждому виду договоров, в рамках вида -по каждому его существенному условию. Когда трудно учесть все юридически значимые акты, тогда уровни законности (УЗ) равны количеству правонарушений, соотнесенных со среднесписочным составом работающих. Интегральный показатель УЗ устанавливается как среднее арифметическое значение частных показателей УЗ, исчисленных в отдельности по каждой сфере законности.

Учитывая полезность предложенных подходов, можно предложить следующие методические рекомендации по анализу и оценке состояния и уровня законности в отрасли, в объединении, на предприятии.

Сначала проводится ознакомление с законодательством, регулирующим сферы деятельности министерства, ведомства, объединения и предприятия, и с соответствующим положением. Оно позволит глубоко освоить полномочия участников на всех уровнях, их взаимоотношения, юридические режимы деятельности. Затем нужно составлять план правового обеспечения, о котором говорилось выше. Применять средства реализации полномочий -юридические (издание конкретизирующих актов, дача указаний и т.п.), идеологические, организационные, материальные.

Анализ состояния законности в каждой из сфер проводится с учетом анализа и оценки осуществления правовых норм, регулирующих эти сферы. Анализ и расчет проводятся по формуле, включающей показатели правомерного и неправомерного поведения, их соотношение и конечный итог. Показатели могут быть количественными и качественными.

Первый пример. В сфере управления можно применять также показатели первого рода: издание актов в пределах компетенции, соблюдение видов актов, сроков их подготовки и исполнения; показатели второго рода: издание актов с нарушением компетенции, количество отмененных или приостановленных актов.

Второй пример. Основной критерий оценки результатов хозяйственной деятельности объединений, предприятий - 100% выполнение заданий и обязательств по поставкам продукции и товаров в соответствии с договорами. Отсюда показатели качественного выполнения договоров - содержательность, сроки и т.д. Применительно к показателям второго рода можно использовать действовавший в прошлом в системе Минэлектротехпрома Примерный классификатор причин и возможных виновников невыполнения договорных обязательств по поставкам в производственных объединениях и на предприятиях отрасли. «Шифр причины» - содержание причины, виновники, представляемые доказательства (титульные списки, графики; акты приемки, отчеты и т.п.).

Далее подготовка интегрированных показателей уровня законности в отрасли, объединении, предприятии на основе суммирования показателей по сферам. Затем проводится сопоставление правовых показателей и уровня законности с конечными показателями деятельности объединений, предприятий, с хозяйственными (рост прибыли, снижение себестоимости и непроизводительных расходов, накопление фондов и т.д.), с управленческими (повышение класса управления), социальными (рост активности трудового коллектива) с целью выявления существующей между ними детерминации и степени влияния первых на вторые.

Работу в данном направлении проводят все службы и подразделения в пределах своих функций при методическом руководстве юридической службы. Работа осуществляется систематически при подведении итогов деятельности. Уровень законности выступает как один из важных ее показателей.

Расширение или сужение сферы правомерного поведения в сфере управления и хозяйственной деятельности всегда связано с подвижностью сферы неправомерного поведения. Последняя охватывает все виды действий, нарушающих законность. Подобные нарушения возникают в силу разных причин, к числу которых можно отнести: а) познавательные ошибки, связанные с неверной или неполной оценкой ситуации, происходящих процессов; б) неприменение нормы - в полном или частичном объеме; в) неправильное применение нормы, в связи с неточной квалификацией регулируемых ею отношений, а также вследствие необоснованного расширительного или ограничительного ее толкования; г) нарушение компетенции органов, организаций, должностных лиц, вмешательство в нее; д) нарушение прав граждан, трудовых коллективов, общественных организаций; е) отрицательные ценности, стереотипы мышления и поведения, противоречащие и отвергающие ценности и образцы поведения, внедряемые и защищаемые правом.

Проведенные социологические исследования позволили выявить следующую картину. К проявлениям нарушений законности отнесены: принятие незаконных актов - 6%, фактические действия с нарушениями законности без принятия актов - 41%, нарушения прав граждан - 10%, при рассмотрении жалоб и заявлений - 8%, приписки и т.п. - 15%. К причинам отнесены: незнание закона - 12%, преобладание соображений целесообразности - 41%, игнорирование закона - 31%, кажущаяся невозможность решить задачу без нарушения законности -4%, неясность и иные недостатки норм - 17%, карьеризм, личные соображения - 24%.

Еще раз подчеркнем, как важно руководителю органа, организации владеть приемами обеспечения соблюдения законности.

Полезно организовать подготовку плана правового обеспечения отрасли, комплекса, объединения, предприятия (ППО). При разработке ППО важно учитывать отражение в ППО системы мероприятий по соблюдению законности в каждой из сфер деятельности объединения, предприятия и т.д. (планирование, научно-технический прогресс, труд и кадры, снабжение, реализация продукции, финансы и кредит и т.д.).

Нужно предусматривать тематические меры по соблюдению законности - в качестве разделов целевых комплексных программ, планов мероприятий, повышения правовой квалификации тех или иных категорий работников (в области трудового, хозяйственного, административного, природоохранительного и иного законодательства).

Важно обеспечивать постоянное деловое взаимодействие руководителя с юридической службой путем: а) непосредственного руководства и строгого соблюдения ее функций, недопущения возложения на нее несвойственных работ и поручений; б) утверждение плана работы юридической службы как части ППО; в) налаживания правильных взаимоотношений юридической службы с другими службами, подразделениями, всемерного повышения ее авторитета; г) своевременного реагирования на предложения юридической службы по предотвращению и устранению нарушений законности.

Руководитель обязан контролировать соблюдение законности путем:

- специальной проверки правовых норм в той или иной сфе-эе, сопутствующего анализа законности при рассмотрении вопро-:ов деятельности;

- обсуждения состояния соблюдения законности и выработки лер по повышению ее уровня - на служебных совещаниях, заседаниях технико-экономического совета объединения, совета трудового коллектива, общих собраниях трудового коллектива, на «днях качества» и т.п.;

- систематического информирования трудового коллектива о состоянии соблюдения законности, о причинах ее нарушений и способах их предотвращения, используя выступления руководителей на собраниях трудовых коллективов, многотиражную печать и т.д.;

- разъяснительной работы среди трудящихся об их правах то участию в управлении, о реализации принципа самоуправления (внесение предложений, критических замечаний, жалоб, участие в обсуждении и принятии решений, в выборах руководителей, в оценке их деятельности, в контроле);

- правильного и своевременного реагирования на сигналы о нарушениях законности, в т.ч. на протесты, представления, предостережения органов прокуратуры, материалы органов контроля, частные определения судов, а также использования общественного мнения.

При обнаружении нарушений законности руководитель обязан: дать указание об устранении нарушений; отменить незаконное решение (по собственной инициативе, по указанию вышестоящих звеньев, по протестам органов прокуратуры); приостановить незаконный акт до момента рассмотрения вопроса о его судьбе вышестоящим органом; обеспечить проведение анализа причин, породивших нарушение законности; организовать повышение правовой квалификации работников; применить меры ответственности к лицам, допустившим нарушения законности, в соответствии с тяжестью правонарушения, степенью виновности, в т.ч. добиться применения мер общественного воздействия.

Таким образом, поиск и обеспечение правильного соотношения закона и подзаконного акта нельзя изолировать рамками одного органа или организации. Это - всеобщая задача, решение которой достижимо в пределах общего государственно-правового регулирования.