ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ

Признание формул действия на основе и во исполнение закона на практике далеко не всегда сопровождается реальной перестройкой в соответствии с ними действий и актов исполнительных органов, органов управления. То игнорируются законы в целом или их отдельные положения, тс/ допускаются прямые нарушения законодательных норм, то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не отменяются устаревшие акты, то отношение к закону и реагирование на него наблюдается с опозданием, от случая к случаю. В итоге подрыв авторитета закона и преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют эффект правового регулирования и воздействия на происходящие процессы и объекты управления.

Многолетнее изучение практики убеждает автора в отсутствии целостного механизма действия закона и в неумении практически использовать даже его отдельные элементы. Периодически провозглашаемый руководителями страны тезис «управление на основе закона и посредством закона» пока остается скорее лозунгом. Поэтому автор считал необходимым разработать концепцию и механизм действия закона (См.: Ю.А. Тихомиров. Действие закона. - М., Известия, 1992) и непосредственно участвовал в подготовке правил принятия актов управления - на примере актов Минтопэнерго, актов администраций Тверской и Воронежской областей. В этих же органах используются подготовленные автором рекомендации по реализации законов, естественно, с учетом специфики статуса и полномочий того или иного органа. В сжатом виде выводы и рекомендации излагаются ниже, и автор надеется, что они принесут пользу читателю.

Цель рекомендаций - помочь депутатам, комитетам и комиссиям законодательных органов, работникам исполнительных органов, специалистам в организации систематического изучения действия законов, контроля и оценки результатов их реализации. В рекомендациях используются следующие понятия: «реализация закона» - процесс воплощения нормативных целей в реальность; «законность» - состояние соблюдения и выполнения закона; «уровень законности» - фиксированная степень реализации закона и его положений.

Рекомендации рассчитаны на обеспечение постоянного наблюдения за ходом выполнения закона в целом в полном объеме и отдельных норм и применения их на всех этапах действия закона, начиная отп информированности, знания акта, принятия решений «во исполнение» и кончая контролем и оценкой его эффективности.

Необходимо использовать комплекс средств реализации закона -юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др., а также строго учитывать затраты ресурсов и фактор времени.

В реализации закона участвуют различные субъекты: депутаты, разные звенья исполнительного аппарата, правоохранительные органы, граждане и их общественные объединения, трудовые коллективы, средства массовой информации. Для анализа отдельных аспектов выполнения законодательных актов целесообразно привлекать ученых, специалистов.

Рекомендуется применять следующие методы изучения реализации закона: а) получение и анализ статистической информации; б) сбор тематической информации (экологической, производственной, коммерческой и т.д.); в) анкетирование и иные опросы общественного мнения; г) контент-анализ прессы; д) изучение первичных документов; с) экспертные оценки; ж) материалы обсуждений (в комитетах, на заседаниях законодательных органов, в исполнительных органах, научных учреждениях); з) научные рекомендации; и) материалы проверок и т.п. Желательно постоянно накапливать информацию о ходе реализации закона, используя все или многие из вышеназванных источников информации.

Целесообразно рассматривать законность в качестве одного из оценочных критериев любой деятельности. Для достижения высокого уровня законности необходимо применять комплекс средств:

а) социально-психологические средства: информированность граждан о законе и правовая пропаганда; разъяснение и толкование; выработка установки на правомерное поведение в русле закона; учет влияния межличностных и межгрупповых отношений;

б) юридические средства: издание актов «во исполнение» закона (включая законы республик, областей и др., подзаконные акты, решения местных органов, локальные акты); отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач (изменение порядка финансирования, способа решения вопросов, налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т.д.); использование судебных и иных правозащитных процедур;

в) организационно-управленческие средства: изменение функций, полномочий; изменение взаимоотношений органов и организаций; изменение центров принятия решений, потоков информации; перестройка структур, порядка использования кадров;

г) материально-финансовые, средства: объем затрат; стимулирование; режим использования ресурсов; возможный прирост (продукции и т.п.);

д) учет фактора времени.

В условиях нарастающего потока правовых актов на практике возникла иллюзия «всемогущества акта». Самый момент принятия закона, постановления, приказа и т.п. часто считается кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. В действительности же это не так, ибо правовые акты нередко бездействуют и к ним не обращаются в реальных ситуациях и для разрешения конкретных задач. Между тем в общей правовой цепи - выявление потребности и объекта правового регулирования - подготовка проекта акта - принятие правового акта - реализация акта и анализ его эффективности - нужно сделать акцент на ее последних звеньях. Действие закона должно стать доминантой управления и хозяйствования, самореализации прав граждан и юридических лиц, служить реальной базой любой деятельности.

В то же время реализацию закона нельзя понимать упрощенно. На практике же нередко дело сводится к периодическому, подчас запоздалому обращению к закону, когда нужно выяснить, у кого есть те или иные полномочия, каковы льготы, предоставляемые отдельным субъектам, какие санкции предусмотрены за нарушения норм закона. Такой способ не эффективен Поэтому нужно умело использовать весь механизм реализации закона.

Под реализацией законов понимается процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, к событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами. Воплощение целей закона в реальность и означает последовательную реализацию законов и достижение с их помощью желаемых результатов в политической, экономической и иных сферах.

Реализация закона должна быть непрерывной и включать в себя все стадии - информирование, усвоение, знание закона, принятие решений «во исполнение», применение норм, контроль, использование правозащитных процедур, оценка эффективности, выработка мер по совершенствованию действия закона.

Выполнение закона, как уже говорилось, обусловлено использованием комплекса средств - юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Игнорирование какого-либо средства не позволяет выявить весь потенциал закона.

В реализации закона необходимо участие всех субъектов, предусмотренных его нормами, - законодательных органов, исполнительных органов, суда, предприятий и их трудовых коллективов, граждан и их общественных объединений, средств массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня (напр., областными, оставляя в стороне федеральные).

Реализация закона должна быть системной, т.е. одновременно учитывать требования ряда однородных законов и их норм, меры по их выполнению нужно согласовывать. Изолированное применение норм одного закона резко снижает общую эффективность правового регулирования и может привести к неверному пониманию смысла ряда законов.

Для организации процесса реализации закона следует рассчитывать различные затраты, т.е. расход денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать фактор времени, в пределах которого будет действовать закон или потребуются особые усилия по его практическому осуществлению.

Серьезное внимание нужно уделить активному вовлечению граждан, населения в процесс реализации законов. Поэтому организация системы правовой информации является первым и обязательным этапом реализации закона. Правовая информация должна быть полной, актуальной, действенной, гарантирующей, что конкретный документ не отменен, значит, обязателен к исполнению.

В процессе реализации законов и иных актов происходит сложный переход административно-правового сознания, установок в административно-правовое поведение.

В современных условиях знание правовых актов волокно бытъ показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого работника в рамках его служебных обязанностей. Это должно быть зафиксировано в должностных характеристиках и находить отражение в должностных инструкциях и в положениях о структурных подразделениях государственных органов и организаций.

Важное значение имеет принятие решений в соответствии с законом. Формула «на основе и во исполнение закона» должна быть действенной.

Рекомендуется дать оценку собственных решений (актов) с точки зрения соответствия их принятому закону. Отменить или изменить устаревшие решения и их отдельные пункты. Подготовить и принять на основе закона местные регламентирующие акты (устав области, схему управления, регламент, положения и т.д.), а также конкретные решения. Эти акты и решения должны находиться в строгом соответствии между собой и с решениями, шторые в последующем будут приниматься в соответствии с ни-ш. Нельзя ограничиваться, например, инструкцией по делопроизводству, положением о порядке подготовки проектов, постановлений и распоряжений администрации области.

Полезно подготовить и принять целевую программу по реа-гизации однородных законов или норм разных законов, предусмотрев общие меры по их выполнению. Содержание программы зависит от степени новизны закона, необходимости принятия локальных актов, совершенствования деятельности каких-либо органов и др. Однако в любом случае в программу должны быть включены: мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; перечень локальных актов, которые надлежит принять в развитие закона; расчеты необходимых материально-финансовых средств для реализации закона; перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т.д.); мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; контроль за результатами действия закона; сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.

Целевую программу по реализации законов желательно утвердить решением либо Правительства, либо министерства, либо областной Думы и администрации, либо иного компетентного органа. Подобное утверждение повышает значимость целевой программы и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.

Принятие актов «во исполнение» законов часто рассматривается как главное правореализующее средство. Поэтому выделим ряд требований к подзаконным актам, которые необходимо неукоснительно соблюдать:

а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий), установленной законом. Рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем;

б) подзаконные акты по своей форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе;

в) органы исполнительной власти обязаны принять те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе или в положении об органе;

г) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня вопросов.

Не менее важно обеспечить правильное опосредование и применение нормы закона в нормах подзаконных актов, рассматривая первую как обязательное условие оптимального решения управленческой, хозяйственной и иной задачи. Норма закона может послужить «командой» для создания серии новых норм подзаконных актов, быть для них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в нормах подзаконных актов, служить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Обилие норм в подзаконных актах не следует поддерживать, ибо тогда утрачивается их «законоисполнительный смысл» и допускается «превышение», «отступление» и «произвольное толкование». Правильно в данной связи записано в Уставе Свердловской области, что акты подразделений областной администрации не являются нормативными.

К сожалению, случаев нарушений законов в подзаконных актах очень много. Они проистекают от незнания и грубого игнорирования положений закона, стремления его произвольного толкования. А в итоге подзаконный акт приобретает самодовлеющее значение и неизбежно «смещает» закон в сторону. Административное усмотрение исполнительного органа и должностного лица как бы заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе.

Например, Закон РСФСР «О милиции» возложил на милицию важные задачи по обеспечению безопасности граждан, охране общественного порядка, защите законных прав и интересов граждан, учреждений и общественных объединений. Предусмотрено возложение иных задач только законом (ст. 2). В ст. 10 перечислены 24 обязанности милиции, в ст. 11 - права милиции (их 32). В ст. 12-15 специально урегулированы условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

К сожалению, на практике встречается множество случаев нарушений данного закона, когда органы и работники милиции не реагируют на законные обращения граждан, допускают грубость и произвол при их задержании, слабо используют имеющиеся средства в борьбе с правонарушителями. Допускаются отступления от закона в совершении предусмотреннъ1х им процессуальных действий, в ведении и оформлении протоколов, иных документов. Произвольное административное усмотрение преобладает.

Как показывает изучение практики, Правительство РФ принимает постановления, посвященные реализации федеральных законов. Но делается это не всегда и к тому же нередко с опозданием. Подчас не охватывается ряд однородных и взаимосвязанных законов. В министерствах чаще реагируют на «свой» 7рофильный для отрасли или сферы закон. Заметна к тому же преимущественная ориентация на выполнение указов Президента. В итоге федеральные законы остаются во многих случаях вне русла управленческой и регулятивной деятельности государственного аппарата. Аналогичная ситуация и в регионах, и ее пытаются менять.

Как видно, для государственных органов субъектов Федерации системность реализации законов принимает дополнительную окраску - им надо реагировать и на федеральные законы, и на законы «своих» законодательных органов. Пока налицо слабая ориентация на федеральные законы и почти эпизодическое реагирование на законы субъектов Федерации. Нужны же согласованные - по времени и содержанию - меры и действия.

В финансовой сфере наблюдается особенно большой поток методико-разъяснителъных документов. Одна из причин его увеличения заключается в усложненности норм законов о налогах, о бухгалтерском учете и др., вынуждающих федеральные органы исполнительной власти к разъяснению их положений. Запросов от юридических и физических лиц по этому поводу поступает очень много. Вторая причина, обусловленная первой, выражается в стремлении этих органов чрезмерно расширить свою роль и даже превысить полномочия. Их акты-разъяснения нередко даже нарушают нормы законов, видимо, от чрезмерного ведомственного усердия.

Полагаем, что для оценки эффективности реализации закона целесообразно: а) сопоставить норму и закон в целом как модель с фактическими результатами в регулируемой сфере (по определенным показателям); б) выявить причины нарушений закона (собственно законодательные ошибки или коллизии, противоречия в системе правовых актов, незнание закона, извращение закона, извращение его смысла, неиспользование полномочий, вмешательство в компетенцию других организаций, нарушение прав граждан, плохая работа госорганов, противоправные -настроения и действия и др.); в) установить причины бездействия закона или неприменения его отдельных норм; г) охарактеризовать негативные, побочные последствия реализации закона (ранее не предусмотренные); д) определить влияние уровня законности на состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, на поведение граждан. Сопоставить для этого нормативные цели и фактические результаты, вычленить влияние неправовых факторов; е) применить санкции за нарушение законов.

Это позволит органам исполнительной власти выработать меры по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности (путем повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности, последовательного применения ответственности к нарушителям закона и т.д.), по дополнительному обеспечению закона (путем перестройки управления, изменения функций и структур органов, их связей, маневрирования финансовыми и иными средствами, привлечения внимания общественности к закону и т.д.); наметить меры и внести предложения по изменению, дополнению, отмене закона или его положений.