ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ

В прошедшие десятилетия уделялось большое внимание универсальному управлению государственными делами. Особенно это касалось управления экономикой, перестройки государственных органов. Ставилась задача овладения наукой управления как наукой побеждать, совершенствования системы хозяйственных органов, внедрения экономических методов, повышения роли предприятий.

Беда в том, что многие правильные цели не были достигнуты из-за традиционной манеры партийного вмешательства в дела управления и хозяйствования. Никак не удавалось изменить «параметры жесткой централизации» и реально стимулировать производителей. Этому не способствовала и теория явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности. Банкротство идеи и дела стало неизбежным на рубеже 90-х гг. Его не смогли приостановить полезные решения о перестройке управления экономикой (См.: О коренной перестройке управления экономикой. Сборник документов. - М.: Политиздат, 1987) и прогрессивные документы XIX Всесоюзной конференции КПСС.

Надо откровенно признать, что крушение Союза ССР сопровождалось серьезной критикой управления вообще. Негативная оценка в 1988-1991 гг. роли партийного аппарата была перенесена в целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим централизованным руководством, оказавшим действительно пагубное влияние на развитие экономических и других сфер, стали ассоциироваться административные методы вообще. Они воспринимались как отрицательное явление, а государственное управление - как порождение планово управляемой экономики.

В итоге в 1992-1993 гг. в России практически было разрушено государственное управление. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили рычаги управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период.

Очевидный экономический кризис в стране дал толчок к переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного регулирования экономики, социальной сферы, управления государственной собственностью и т.д. Лишь позднее была признана необходимость повышать роль государства в экономике. Упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия - вот основные проявления его деятельности. Появились указы Президента и постановления Правительства о государственной поддержке крупных акционерных обществ, отдельных отраслей и подотраслей промышленности, о жестких государственных стандартах, тарифах.

Но и это оказалось весьма поспешным и несистемно осуществляемым курсом. Продолжаются споры об объемах и методах управления и о степени единства «вертикали» исполнительной власти. Поэтому мы считаем необходимым высказать ряд соображений об особенностях современного этапа управления в нашей стране.

Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого управления предприятиями, организациями как объектами управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Меняются и функции управления, среди которых вырастает удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования, финансово-кредитных способов, методической помощи, информационного обслуживания, кадрового обеспечения.

Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно управляемых объектов. Переход от прямого управления народным хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и распоряжения собственностью.

В-третьих, общенормативный метод управления вместо oперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя это и не всегда пока происходит.

В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не только государственные органы, но и предприниматели, объединения граждан, хозяйствующих субъектов и др. Объект управления выполняет ныне больший объем функций субъектов управления «для себя».

Увлеченные идеями либерализма и критикой прежней тоталитарной системы, некоторые теоретики права вообще старались отказать в праве на существование институтам публичного права. Частное право выдвигает на передний план автономную личность, ее права и интересы (См.: С. Алексеев. Не просто право - частное право. -Известия, 19 октября 1991 г.; он же: Право России. - Независимая газета, 25 мая 1993 г.). Конституционные и управленческие вопросы снова отходят на второй план.

Более компромиссным, хотя тоже спорным, выглядит другой подход. Признаются управленческие отношения в обществе, требующие правового регулирования. По своему предмету они частично совпадают с имущественными. И все же имущественные, управленческие и иные отношения встречаются везде. Возможно, по этой причине административное право «растворяют» в пяти целевых блоках правового регулирования - в отраслях, регулирующих экономику, социальную сферу (внутри выделяют образовательное право и т.д.), экологию, общественный порядок и безопасность, международные отношения и оборону. Административно-правовые отношения и нормы считаются «мозаичными», «вкрапленными» в крупные нормативные массивы, без права на самостоятельное существование (См.: Р.З. Лившиц. Теория права. - М.: БЕК, 1994, с. 93-94, 118-124).

Уважаемые коллеги-юристы напрасно разрушают устойчивое единство «публичное право - частное право», поскольку именно их связь и соотношение выражают два ведущих метода правового регулирования - императивный и дозволяющий. Наиболее яркие выразители и носители этих методов - административное и гражданское право - не могут существовать порознь и тем более друг без друга. К тому же «публичность» в современном обществе нельзя отождествлять с внешней силой и принуждением, поскольку главное в ней - это организующие и стимулирующие средства выражения, обеспечивающие и защищающие общественные интересы. Без них немыслимо не только существование частных, личных интересов, но и их гуманистическое «возвышение» от лично-эгоистического до гражданско-социалъного. Мы уже убедились, сколь деструктивно преувеличение первого.

Первой систематизированной книгой на новом материале явился учебник Д.Н. Бахраха «Административное право», общая часть (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993). Кроме традиционных, хотя и обоснованных глав об административно-правовых нормах и отношениях, органах исполнительной власти, формах и методах управления, правовых актах управления есть, бесспорно, новые моменты. И автора, видимо, не сдерживает ставшее привычным определение административного права как управленческого права, регулирующего отношения в процессе формирования и функционирования государственной администрации. Отрасль «обслуживает» и сферу муниципального управления, хотя и формируется самостоятельное муниципальное право, и решение административных дел судами, и осуществление управленческих функций по поручению государства общественными формированиями.

Все же в книге привлекает обстоятельный анализ режима законности, средств административного пресечения, административной ответственности и административного производства и особенно характеристика специальных административно-правовых режимов (См.: Д.Н. Бахрах. Указ. соч.). Многие положения нужно взять на вооружение и теоретически, и практически.

В двухтомном учебнике «Административное право» А.П. Алехин и Ю.М. Козлов в основном сохраняют приверженность традиционной структуре данной отрасли (См.: А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право, ч. I. - М.: Изд-во МГУ, 1994; ч. II, М.. Изд-во МГУ, 1995). Возможно, в этом авторы видят преемственность в ее развитии и устойчивость, несмотря на нигилистическое отношение к управлению. Большое внимание уделяется основам административно-правовой организации управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с теми коррекциями в системе и компетенции органов, которые потребовались в последние годы. Предпосылкой для соответствующих авторских положений вновь послужили рассуждения о содержании государственного управления, об административно-правовой организации управления, о региональных, отраслевых и межотраслевых началах в управлении, функциях и методах управления, об организации управления в особых условиях.

Далее в концепции подробно поясняются меры по развитию законодательства об органах административной власти и государственной службе, об управлении экономикой, о регулировании межотраслевых сфер, информации, науки, социально-культурной сферы. Безусловно, подобные представления обогащают науку административного права.

В учебном пособии Д.М. Овсянко «Административное право» административное право определяется как самостоятельная отрасль права, совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Группировка норм позволяет их объединять в правовые институты: права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти, органы исполнительной власти, статус предприятий, учреждений и организаций, формы и методы управления исполнительной власти, государственная служба, обеспечение законности в сфере исполнительной власти, ответственность за правонарушения, основные положения по управлению сферами и межотраслевому управлению. Этим определяется структура общей и основных частей (См.: Д-М. Овсянко. Административное право. - М.: Юристъ, 1995).

Как нетрудно заметить, отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект первого понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию, сколько по действующему в его пределах субъекту. Да и группировка институтов административного права дается без четких критериев (например, о статусе предприятия). К тому же их «разбросанность» по общей и особенной частям по-прежнему весьма традиционна.

Попыткой воссоздать преемственность между дореволюционным административно-правовым мышлением и новым, советским, которое развивалось с 30-х гг., стала книга К.С. Вельского «Феноменология административного права». Критикуя понятие государственного управления как своего рода сердцевины административного права, автор воздает хвалу полицейскому праву как его предшественнику. Полицейское право выделяется даже как подотрасль современного административного права. К функциям исполнительной власти в качестве главной автор относит охрану общественного порядка и далее регулятивно-управленческую, обеспечение прав и свобод граждан, правотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную функции (См.: К.С. Вельский. Феноменология административного права. - Смоленск, 1955). Здесь, как видно, правоохранительный аспект рассматривается в качестве системообразующей основы административного права.

Нет четких критериев в построении Особенной части и у других авторов (См.: А.В. Воронков «Проблемы теории административного права». Сравнительно-правовые исследования. Изд-во С.-Петербургского университета, 2001).

Шагом вперед явилась разработка Институтом законодательства и сравнительного правоведения концепции развития административного законодательства. Она являлась частью общей концепции развития российского законодательства, опубликованной в 1994-1995 гг. (См.: Концепция развития российского законодательства. - М.: 1994, с. 75-110; Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. - М.: 1995, с. 42-70).

Разработчики, среди которых был автор, исходили из признания административного законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность правовых актов, правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления. Многообразие управленческой деятельности обусловило объемность, разветвленностъ и подвижность административного законодательства. Его нормы, определяют статус всех органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации и упразднения органов управления, предприятий, организаций и учреждений

Административное законодательство закрепляет порядок осуществления государственной и муниципальной службы, устанавливает единообразные правила деятельности организаций, поведения должностных лиц и граждан (в области контроля, торговли, охраны окружающей среды, санитарии и др.), предусматривает административную ответственность за их нарушение, а также порядок применения санкций за административные правонарушения.

Нормы административного законодательства регулируют отношения управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Поскольку в этих сферах действуют правовые нормы и других отраслей законодательства, разграничение между ними происходит главным образом по предмету и методам правового регулирования.

В книге отмечается, что развитие административного законодательства связано с изменениями общей системы управления, экономическими, политическими и иными реформами, хотя строгой зависимости тут нет. Подчас перестройки аппарата управления происходят без их законодательного обеспечения, а реформы идут «вне закона». Административное законодательство в последние годы развивалось под влиянием нового разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Однако в механизме законодательного регулирования различных отраслей и сфер не удалось добиться системной связи актов по уровням с учетом федеративного устройства государства.

Стремление обновить представления о системе административного права привело Ю.Н. Старилова к утверждению об Общей части, охватывающей публичное управление, структуру государственного управления, административное принуждение, субъекты, административный и административно-юрисдикционный процессы, контроль и надзор и Особенной части (милицейское, дорожное, социальное, образовательное, служебное право и т.д.) (Ю.Н. Старилов. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. /Ч. I. Изд-во Воронежского государственного университета, 1998, с. 320-328).

Д.Н. Бахрах в новом учебнике «Административное право России» больше внимания уделил административно-правовому статусу индивидуальных субъектов, организации и деятельности государственной администрации, ее органов и служащих (Д.Н. Бахрах. Административное право России, Норма-Инфра-М, М.: 2000). Однако и здесь очевиден акцент на статусе субъектов административного права.

Подчеркнем: несмотря на значительную активизацию правотворчества в сфере -административного законодательства его развитие идет противоречиво и медленно. Оно сдерживается такими факторами, как явная недооценка управления на всех уровнях и чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции, а также кризисные явления в экономической и иных сферах. Мешают и внутренние, собственно правовые факторы - законодательный «вакуум» во многих подотраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия решения проблем принятием новых актов. По-прежнему имеют место значительные противоречия между актами и нормами из-за отсутствия общих концепций, нечеткие правовые характеристики нового статуса органов исполнительной власти и меняющихся управленческих отношений, методов управления. Нет взвешенного научного подхода к административно-процессуальному законодательству.

Перестройка и реформы управления в СССР и России гили и проходят, не без заметного влияния зарубежных теорий и практики управления. Характерное для 20-30-х гг. увлечение системами Тэйлора и Файоля выразились в движениях за всеобщую рационализацию и научную организацию труда. Эти движения возродились в 60-70-х гг., когда казалось возможным почти полностью использовать механизм управления предприятиями, повышения качества продукции, методы обучения управленческого персонала. И в последние годы интерес к этому возрос. В стране появилось много переводов иностранных книг, содержащих описание общераспространенных приемов экономического управления (См.: Анри Файолъ. Общее и промышленное управление. -М.: Контролинг, 1992; Т. Питере, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. - М.: Прогресс, 1986; Р. Уотермен. Фактор обновления. - М.: Прогресс, 1988; Исикава Каору. Японские методы управления качеством. - М.: Экономика, 1988; Тимо Санталайнен, Эеро Воутилай-нен, Пертти Поренне, Йоуко, X. Ниссинен. Управление по результатам. - М.: Прогресс, 1993). На этом уровне управления сходство отечественных и зарубежных методов допустимо в наибольшей мере.

Другое направление развития зарубежной теории и практики управления связано с устройством и функционированием публичной администрации, всей системы органов административной власти. При всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть немало общих моментов.