ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Права граждан в административной сфере реализуются ими не только в индивидуальном порядке, но и коллективно. В последнем случае имеются в виду как массовые обращения, отражающие взгляды, мнения и позиции неограниченного количества лиц, так и деятельность общественных объединений. Общественное объединение есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов, указанных в его уставе. Статус общественных объединений закреплен в ФЗ «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности», «О политических партиях». Закон определяет и их связи с государственными органами и формы взаимодействия.

Начало легальной деятельности общественных организаций кладет их регистрация. Законом установлено, что государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Минюстом РФ.

Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов РФ. Органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

За государственную регистрацию общественного объединения, последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются регистрационные сборы,.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию общественного объединения, внесение данного объединения зарегистрировавшим его органом в единый государственный реестр юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является свидетельство о государственной регистрации.

Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Среди прав общественных организаций особо выделим: право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

Разумеется, в уставах профсоюзов, творческих союзов, в положениях об органах общественной самодеятельности более дифференцированно определяются их права и каналы взаимоотношений с органами исполнительной власти и управления (См.: К.Д. Крылов. Законодательство России о профессиональных союзах.

Права и гарантии деятельности. Основные законодательные акты. -М.: Профиздат, 1996, с. 118-125).

Например, профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов - указанные права и интересы, работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнений соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы.

Профсоюзы защищают право своих членов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда.

Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях.

Профсоюзы вправе участвовать в рассмотрении органами государственной власти, а также работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями своих предложений.

Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организации, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами государственной власти строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных договоров, соглашений.

Профсоюзы вправе участвовать в выборах органов государственной власти в соответствии с законодательством.

Особо отметим, что профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и др. фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный контроль за использованием средств этих фондов.

Профсоюзы вправе осуществлять взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта. На локальном уровне профсоюзы по уполномочию работников вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией.

Напомним, что в России действует система правовых актов о социальном партнерстве. Большую работу проводит Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, которая заключает генеральное соглашение, рассматривает отраслевые тарифные соглашения. Паритетный состав гарантирует объективность оценок и решений. Законы о социальном партнерстве очень нужны.

Особо выделим ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях». В ней установлено, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных этим федеральным законом.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в т.ч. на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной власти с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними. Но эта норма плохо реализуется на практике.

Важен и государственный надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям и вправе: запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятий; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, выносить руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Предупреждение может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством РФ о налогах.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться органами государственного экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического и иного надзора и контроля.

Как видно, регулируемый в законодательстве статус общественных объединений позволяет им действовать в административно-правовой сфере. «Встречное движение» со стороны органов исполнительной власти и органов управления должно усиливаться за счет определения их взаимоотношений в подзаконных актах и умения согласованно действовать. К сожалению, в положениях о министерствах и иных органах, в регламентирующих документах, в должностных инструкциях взаимодействие соответствующих органов и должностных лиц с общественными объединениями либо не регулируется, либо это делается очень скупо. Дело сводится к эпизодическим контактам и акциям.

По нашему мнению, налаживание связей с общественностью, создание и работоспособность служб «public relations» на разных уровнях управления, служб пресс-атташе, групп, занятых изучением динамики общественных структур, помогут делу. И отрадно, что в ряде министерств, в структуре областных администраций появляются службы, умеющие вести диалог и реагировать на обращения и предложения общественных объединений, оказывающие им организационную и консультативную помощь.

Не менее важно вести эту работу дифференцированно, с учетом профиля разных общественных объединений. Политические партии требуют особого внимания ввиду их активного участия в деятельности государственных органов и выдвижения программ и проектов решений, которые могут либо совпадать, 1ибо не соответствовать управленческим целям. В любом случае исполнительные органы должны изучать и анализировать их позиции и умело вести диалог, достигать договоренностей и ком-тромиссов. Это касается не только «партии власти», но и оппози-дионных партий, участие представителей последних в правительстве и иных органах создает дополнительные проблемы, но «с надо решать путем взаимодействия.

Накоплен опыт делового сотрудничества государственных эрганов с профсоюзами. Пожалуй, легче устанавливаются контакты со специализированными общественными объединениями, профиль которых совпадает со сферой деятельности министерств ведомств. В сфере культуры это прочные, хотя и не безкон-эликтные отношения с творческими союзами, в сфере экологии и энергетики - с научно-техническими обществами и общественными движениями. Данная линия развития представляется весьма перспективной.

Упомянем об органах общественной самодеятельности, кото-эые создаются по территориальному принципу и проводят большую работу среди населения. Для местных исполнительных органов контакты с ними весьма полезны, и здесь не допустимы бюрократические отговорки.

Общественные объединения охватывают не только отдель-

граждан, но и их мини-структуры. В нашем обществе всегда эыла и остается актуальной задача укрепления государственной власти как наиболее мощной и приоритетной ветви народовластия. Вместе с тем предпринимаются попытки укрепления ее взаимодействия с другими каналами народовластия - партиями, общественными организациями и движениями. Налицо тенденция резкого повышения их самостоятельной роли в обществе.

И все же противоречиво развиваются отношения органов государства с общественными организациями. Взятый три десятилетия назад курс на передачу некоторых функций государственных органов общественным организациям затем был свернут. Ныне вплетение общественных организаций в процедуры формирования и деятельности представительных органов служит обогащению демократического потенциала власти.

Демократизация в условиях перестройки стимулировала оживление традиционных и появление множества неформальных организаций и движений, часть которых пытается претендовать на политическое лидерство. Обостряется конфронтация с государственной властью и ее представителями. В противовес органам государства создаются альтернативные ассоциации, объединения и т.п. с теми же или схожими задачами. Между тем нужна стратегия сотрудничества, а не противоборство, слияние усилий, а не борьба за власть и гегемонию. И тогда удастся вовлечь «неформалов» в разрешение экологических проблем, в расширение выпуска продукции и т.д. Поиск альтернативных вариантов решений вызовет изменение процедур деятельности организаций. Можно предвидеть и структурные перемены, в частности, слияние, объединение одних, появление других организаций.

Заметно все же, что в тенденции развития ассоциаций, самоорганизации заложен импульс углубления начал самоуправления. На него нацелена не только реформа политической системы, но и экономическая реформа. Преобразование отношений собственности, акционирование, арендные способы ведения хозяйства полнее выявляют ресурсы самоорганизации граждан и трудовых коллективов.

Возрастание удельного веса кооперативной собственности требует правильных соотношений ее с государственным сектором экономики, а органов государства - с кооперативами. Пока слабо выявляется потенциал кооперативов как добровольных объединений граждан, управляющих своими делами на основе самоуправления. Допускается немало бюрократических проявлений и извращений, что порождает пассивность кооперативов. Объединение кооперативов в союзы (объединения) ведет к структурированию «кооперативной власти» по вертикали и горизонтали с расширяющимся объемом саморегуляции в пределах своих систем.

Возникает немало хозяйственных ассоциаций - по профилю деятельности, по циклам производства, по территориальным интересам. И исполнительным органам надо с ними взаимодействовать. Полезно взаимное «представительство».

Отметим устойчивость существования таких демократических институтов, как профессиональные ассоциации, имеющие столетний опыт. В середине и конце XX в. они играют заметную роль. Съезды работников отраслей хозяйства и культуры регулярно собирались в 20-30-х гг., на них выступали руководители государственных органов. В какой-то мере они возродились в 60-х гг. Кстати, в Болгарии в 80-х гг. вместо министерств действовали отраслевые ассоциации.

В наше время профсоюзы не столь мощны и действенны. Есть немало отраслевых союзов (нефтяников, энергетиков, золотодобытчиков), проводящих съезды и рассматривающих актуальные экономические и социальные вопросы. Органы управления должны чутко реагировать на их решения и обращения.

Успешно действует Российский Союз промышленников и предпринимателей. Есть Международный конгресс промышленников и предпринимателей (МКПП). Это общественная организация позволила производителям бывшего СССР выжить в кризисных условиях начала 90-х гг. и сейчас продолжает защищать их интересы. Конгресс объединяет национальные союзы, промышленников и предпринимателей 24 государств, в числе которых -15 бывших республик СССР, Болгария, Венгрия, Румыния, Словацкая Республика, Чешская Республика, Югославия. В работе организации участвуют со статусом наблюдателей промышленные союзы Китая и Хорватии. Эти государства связаны общими региональными рынками, традициями торговли и экономического сотрудничества. Инициатором учреждения МКПП стал в 1992 г. Российский союз промышленников и предпринимателей.

По правилам организации, членом ее может стать предприятие или объединение, имеющее долговременные интересы для вхождения в рынки стран, представленных в конгрессе. Наряду с самими производителями той или иной продукции сюда входят и иные коммерческие структуры: банки, страховые компании, холдинги.

Интересы промышленников и предпринимателей МКПП защищает, прежде всего внося конкретные предложения в адрес национальных правительств и парламентов. Таким образом конгресс содействует, напр., формированию транснациональных экономических объединений, ФПГ, сети финансово-кредитных учреждений, СП, созданию свободных экономических зон. В рамках МКПП проводятся выставки продукции ее членов, даются юридические консультации, организуются специализированные поездки.

И все же научная и экономическая мысль слабо оживляет управленческую практику. К примеру, программы экономического развития, разработанные рядом институтов РАН, остаются не востребованными Правительством, Минэкономики и другими органами. Альтернативность, как способ выбора управленческих решений, еще не признана в полной мере.

Другой путь. По образцу зарубежных стран в структуре отечественных органов и организаций создаются и действуют службы (отделы) по связям с общественностью, по коммуникациям, пресс-службы и т.п. Но класс их работы и информационных материалов пока невысок.

Уместно обратить внимание на общественные объединения, охватывающие руководителей локальных организаций. Они аккумулируют общественное мнение.

В целом можно отметить важное значение развития и реали-

 зации общественными объединениями их прав в административной сфере. В этом выражается курс на демократизацию гражданского общества и управления государственными делами. В его осуществлении много противоречий и ошибок, которые надо преодолевать.