ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАНИНА

Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом служит механизм политического участия граждан в государственном управлении. Рассмотрим его подробнее.

Напомним, что в нашей стране в прошлые годы проводилась работа по развитию общественно-политической активности граждан. Решению этой проблемы служили меры по повышению уровня общественного сознания и культуры, укреплению дисциплины и законности, расширению участия граждан в управлении государственными и общественными делами, стимулированию их заинтересованного отношения к труду, выполнению планов и «социалистических» обязательств. Целенаправленно велась идеологическая работа, патриотическое и интернациональное воспитание граждан. Те годы хорошо отразила реплика В Шукшина в 1972 г.: «Ни ума, ни правды, ни силы настоящей, ни одной живой идеи!.. Да при помощи чего же они правят нами?»

И действительно, было немало трудностей и противоречий. Работа в данном направлении подчас велась несогласованно разными органами, в ней было много формализма. Отрицательно сказывалась известная стихийностъ в регулировании поведения людей, а также лжеактпивностпъ. Реально в управлении участвовало не более 25-50% граждан, к тому же нередко во «внешне ритуальных формах». Велась борьба с негативными явлениями, нарушениями дисциплины и порядка. Сохранялась пассивность граждан.

С другой стороны, проблема политическрго участия отошла в тень и сейчас больше стали говорить и писать о лидерах, о самовыражении, о плюрализме. Вновь стала исчезать связь между управляющими и управляемыми и увеличиваться поле отчуждения между ними. Так, по данным социологического исследования 38% опрошенных считают, что для избранного губернатора главное - получить власть, 34% - хочет улучшить жизнь людей, 28% затруднились ответить (См.: Власть, 1997, № 3, с. 42). Одной из причин является то, что далеко не во всех статутных актах об органах их демократическая обязанность зафиксирована полно и отчетливо. Оценка их деятельности с этой точки зрения перестала быть прочным критерием управленческой эффективности.

В последние годы ситуация мало изменилась, хотя слом тоталитарных структур открыл простор свободе мыслей и действий людей. Человек почувствовал себя менее связанным путами командования и как бы отошел от прямого давления управленческого аппарата. Но его роль не уменьшается, а видоизменяется, ибо публичность, открытость управления пока развиты не одинаково на разных уровнях.

В зарубежных государствах, чей опыт политического отчуждения долгие годы подвергался в нашей стране острой критике, уделяется серьезное внимание решению проблемы участия. Ее решение достигается разными способами и прежде всего ориентацией работников государственных органов на поддержание и укрепление связей с общественностью, на формирование навыков «общественного диалога» и предотвращение и устранение разрыва между центральными и иными органами с внешней средой столь злободневные, пока и для нас.

Поучительны системы «обучения демократии» в США, во Франции, где в университетах, -школах менеджмента, административных центрах ведется обучение навыкам общения, прививается «демократический дух», проводятся деловые игры и разборы ситуаций, посвященные связям с партиями, профсоюзами, средствами массовой ин-Ьормации.

Известный французский политолог Р. Арон посвятил много трупов изучению политических режимов, влияющих или ограничивающих «политическое участие» граждан в делах власти и управления. В книге «Демократия и тоталитаризм» он обстоятельно анализирует процедуры смены властей и руководителей, влияние многопартийных и Энопартийных систем на функционирование государственной влаги. Здоровая конкуренция людей в легальных пределах и плюрализм мнений оцениваются как показатель высокой степени «политического участия» (См.: Реймон Арон. Демократизация и тоталитаризм. Пер. фр. - М.: Текст, 1993).

Примечательно, что государственные органы России все бо-гее активно взаимодействуют с демократическими институ-гами и быстрее реагируют на обращения граждан и обществен-*ых организаций.

Обратим внимание на необходимость формирования и поддержания правильных отношений государственных органов и должностных лиц с общественными объединениями граждан. Тартии, профсоюзы, экологические и иные организации имеют :вой законодательный статус и его надо уважать и строго соблюдать. Регистрация, поддержка, диалог, партнерство, контроль -вот нормы отношений согласно ФЗ «О политических партиях».

Законодательное Собрание Нижегородской области в Постановле-iuu «О взаимодействии Законодательного Собрания области со средствами массовой информации» предусмотрело ежемесячные пресс-конференции для представителей СМИ, «круглые столы» и семинары для журналистов, введение в штат аппарата должности пресс-секретаря. Информационная открытость пошла на пользу. В частности, было рассмотрено обращение облсовпрофа в связи с повышением паты за жилищно-коммунальные услуги. Администрации было пред-гожено урегулировать конкретные разногласия и проинформировать этом Законодательное Собрание. По обращениям общественных эъединений принимаются постановления.

Администрация Нижегородской области проводит смотры-конкурсы работы школ, детских учреждений. Рассматриваются об-агцения ветеранов Великой Отечественной войны.

В областях и республиках создаются и действуют научно-консультативные советы, в которых активно проявляет себя общественностъ. В ряде областных комитетов Нижегородской области есть такие советы. В Челябинской области постановлением главы администрации создана комиссия по правам человека. В ее составе 19 человек, представляющих различные общественные движения, объединения и фонды. Главам городов и районов, на территории которых действуют правозащитные организации, рекомендовано создать такие же комиссии.

В Москве создана экстренная информационно-правовая помощь населению (справки, разъяснения, ответы). Еще более яркие факты - в Санкт-Петербурге с публичным отчетом перед населением не раз выступило городское правительство. В обсуждении участвовали руководители предприятий, банкиры, профессора вузов, ученые, деятели искусства. Хороший урок для всех!

И все-таки немало таких отрицательных явлений, как низкий общественный авторитет государственных органов и их руководителей, резкое сужение «поля» гражданского участия в решении функциональных и других дел при расширении для граждан «поля» выбора и публичных оценок, усиление конфронтации и противостояния властей и населения. Общественная ситуация остается тревожной и нестабильной, и призывы к согласию пока не достигают цели.

Приведем данные некоторых социологических опросов. В марте 1990 г. на передний план выдвигались в двух регионах вопросы порядка и законности - 41% и 38%, участие в принятии решений - 3 % и 7%. В 1992 г. 58% москвичей ожидали твердой власти. Всероссийский центр изучения общественного мнения провел экспресс-опрос граждан 26 апреля - 5 мая 1996 г. На вопрос, какие общественные проблемы больше всего беспокоят, 19-22% опрошенных назвали слабость, беспомощность государственной власти, 17% - коррупцию, взяточничество. Но и другие социальные беды связаны с плохой работой государственных органов.

Такие сигналы общественного мнения должны быть учтены в системе исполнительной власти. Ведь общественные интересы и социальная поддержка служат главным критерием эффективности ее деятельности.

Отметим и нарастание элементов конфликтности в отношениях властей и граждан. Это выражается и в многочисленных проявлениях общественного недовольства, протестах, обращениях к властям, митингах, пикетах, забастовках (См.: Конституция и Закон: стабильность и динамизм. М.: Юридическая книга, 1998, с. 179-191). И федеральным, и региональным властям приходится постоянно реагировать на тревожные ситуации. Но их действия следуют только в ответ на проявления недовольства. Нет службы «общественных отношений», отсутствует систематический анализ жалоб и предложений граждан, нет прогнозных оценок.

Поэтому представляется необходимым перейти к новым способам влияния на общественное поведение, усиливая целеустремленное, планомерное и комплексное воздействие на дальнейшее развитие демократии и общественно-политической активности граждан. Это требует преодоления упрощенного взгляда на развитие активности, которое-де является «автоматически производным» от развития рыночной экономики, науки, культуры и роста благосостояния людей. Анализ обнаружившихся противоречий и порождающих их причин свидетельствует о целесообразности более глубокой оценки субъективного фактора, возрастающая роль которого требует целостной системы воздействия на процессы его собственного развития.

Данная система включает в себя: углубленное использование средств познания и прогнозирования демократических процессов; повышение эффективности действия государственных институтов; последовательную реализацию социальных норм, духовных и нравственных ценностей нашего общества; целеустремленную идеологическую, политико-воспитательную работу; выработку у людей прочной гражданской позиции, мотивов заинтересованного участия в жизни государства, общества, коллектива.

Отмеченная выше самореализация граждан в сфере государственного управления выражается в разных формах. Это - правильное понимание задач управления и способов их решения, заинтересованное ознакомление с публичной информацией, участие в обсуждении проектов актов, внесение предложений в государственные органы, участие в выборах и т.д. Их активное использование во многом зависит от политико-правовой культуры, гражданской позиции людей.

Одной из наиболее эффективных форм воздействия на процессы демократического развития могут быть специальные целевые комплексные программы или соответствующие разделы в целевых программах. В современных условиях для их подготовки, утверждения и реализации есть благоприятные объективные и субъективные условия. И все же опыт программ в социальной сфере весьма невелик на фоне научно-технических и экономических программ, что создает дополнительные трудности.

В предварительном плане типовая концепция целевой комплексной программы развития демократии и активности граждан может быть как самостоятельной, так и частью программы правовой реформы, реформы исполнительной власти. Ее реализация обеспечивает высокую степень развитости демократических институтов, социальных норм и эффективности их действия, высокую степень усвоения личностью нравственных и иных ценностей и деятельного ее участия в достижении целей экономического и социального прогресса. В конечном итоге достигается такое гармоничное сочетание публичных и личных интересов, которое позволяет говорить о нарастании процессов самоуправления и самодеятельности людей.

Программа может предусматривать комплекс средств (экономических, идеологических, организационных, юридических, социально-психологических), требующихся для достижения целей. Попытка постепенного, поэтапного решения задач рассчитана на скоординированные усилия государственных и общественных институтов, научных учреждений и последовательное внедрение в практику полученных результатов и выводов, открывающих путь для решения сложных задач осуществления демократического преобразования и внедрения начал самоуправления.

Главная цель программы - наметить систему последовательно и согласованно осуществляемых мер по неуклонному развитию участия граждан в управлении государственными делами с учетом изменений внутри страны. Программа позволит добиться более целеустремленного, скоординированного и эффективного воздействия на процессы демократического развития. Ее отдельные положения можно реализовать в пределах программ экономического и социального развития страны, в региональных программах.

Выделим подцели программы и конкретные задачи, требующие решения.

1. Разработка механизма выявления зависимости между уровнем развития экономики, науки, культуры и т.д. и уровнем общественного сознания граждан; улучшение содержания политического и правового образования граждан.

2. Определение зависимостей между развитием управления и динамикой форм участия граждан в управлении (путем их упорядочения и систематизации на всех уровнях, большей согласованности между собой, прогнозов); расширение круга управленческих задач, решаемых с участием граждан (выработка процедур участия граждан в решении территориальных, отраслевых и государственных задач, определение типов задач и способов их решения общественными звеньями аппарата управления, общественными организациями - по согласованию, совместно, окончателъно и т.п.), повышение ответственности государственных органов и должностных лиц в деле привлечения граждан к управлению (способы оценки работы органов по данному критерию, улучшение юридической регламентации в данной области); определение механизма стимулирования общественной деятельности граждан (способы оценки труда общественников, меры поощрения за добросовестный труд, «ранжирование» видов обшественной деятельности); устранение неравномерности участия разных категорий граждан в управлении (с учетом профессиональных, образовательных, демографических факторов, сферы деятельности городских и селъских жителей); создание служб «публичных отношений» и обучение государственных служащих приемам работы с гражданами.

3. Упорядочение правового регулирования институтов демократии; предотврашение случаев невыполнения функций демократических институтов и постепенное расширение объема их функционирования; определение этапов и процедур внедрения конкурсов, выборности и сменяемости руководителей (с учетом отрасли и уровня управления).

4. Улучшение правового воспитания граждан (обеспечение систематичности, включение мер правового воспитания в планы работы всех органов, в планы трудовых коллективов); обеспечение правомерного поведения граждан в сфере управления (полное и правильное осуществление гражданами их прав и свобод и исполнение обязанностей, прочная защита прав и законных интересов, разъяснительная и организационная работа по обеспечению реального участия граждан в управлении, отказ от необоснованных ограничений прав и т.п.); повышение уровня деятельности правоохранительных органов, выработка критериев оценки ее эффективности, способов их взаимодействия, устойчивая ориентация на соблюдение принципа справедливости в применении законов; разработка способов оценки уровня законности - в отраслевом и территориальном аспектах, на предприятиях и в организациях.

В этом плане поучителен зарубежный опыт поддержания устойчивых отношений государственных органов с гражданами. Во французском министерстве экономики и финансов есть службы генеральной налоговой инспекции, казначейства, таможни и разработки законодательных актов. В последние десятилетия чиновники поняли, что воспитание налоговой культуры и на-тоговой дисциплины гражданина имеет большое социальное значение. Оно выгодно обеим сторонам - аппарату и гражданам. Начали с создания в 1977 г. информационной службы о налогах, в 1986 г. - образован информационный центр по сбору общественного мнения и взаимоотношений с прессой. В 1991 г. во всех департаментах министерства экономики и финансов введены должности пресс-атташе, а при генеральной дирекции коммуникаций создана рабочая группа из представителей налоговой службы, казначейства, таможни, центральной администрации, координирующая работу по информированию населения и сотрудников министерства.

Гражданин имеет право получать бесплатную консультацию в налоговой инспекции. Прием населения ведется два раза в неделю. Консультация: дается только название документа, из которого плательщик может получить ответ, и никаких комментариев. При помощи специальной приставки к телефону по определенному номеру гражданин может в автоответчик свои данные по подоходному налогу и через сутки получить полный расчет.

Гражданин Франции вооружен информационной службой всеми необходимыми документами по налоговому законодательству. Это - «Хартия налогоплательщиков», издающийся ежегодно генеральный кодекс из двух частей: в одной - законодательная база для расчета и уплаты по видам налогов, в другой - дополнения и изменения; свежие инструкции в виде брошюр; регулярно переиздающийся краткий двухтомный справочник, который помогает найти ответ на интересующий вопрос; министерство выпускает свою газету. Для популяризации налогов выпускаются комиксы, буклеты, листовки. Предполагается знакомиться со всеми документами по налогам только через компьютер, а с учетом большого количества законов и инструкций - составить их каталог.

В результате постоянного информирования населения, осознания, что налоговые органы выполняют волю государства, укрепления союза между ними и налогоплательщиками отношение к налоговому инспектору изменилось. Компетентность, неподкупность, нейтральность подхода, доброжелательность и строгость -вот за что ценит французский плательщик налоговую службу.

Новые перспективы открывает создание в Германии «электронного обслуживания» граждан. Доступ в сети, цифровая подпись гражданина и чиновника согласно Закона о подписи - все это меняет отношения граждан и властей, упрощает и ускоряет ведение дел и придает им полную открытость.