ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Пожалуй, известный Указ Петра 1 «Табель о рангах», изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. В «Табель» были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы. Посты генерал-прокурора (3-й класс) и президента Коллегии (4-й класс) выглядели весьма внушительно. Право на дворянство давал самый низший - 14-й класс. Были сохранены и старые должности, внесенные в структуру новых классов. Так, воевода попал в 8-й класс. Оплата чиновничьих трудов стала после введения «Табеля о рангах» только денежной.

В «Табель» постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8-й класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником {2-й класс). В XIX в. были установлены и обращения к чиновникам: «ваше благородие» (9-14-й классы), «ваше высокоблагородие» (5-й класс), «ваше превосходительство» (3-4-й классы) и, наконец, «ваше высокопревосходительство» (1-2-й классы). Попасть на вершину чиновничьей иерархии стало намного сложнее, чем при Петре: срок службы в каждом классе постепенно увеличивался.

Интересны в историко-познавателъном плане и другие правовые документы. XVIII в. - указы, инструкции. Назовем среди них «О безволокитном и правом вершении дела» (1719 г.), «Об ответствовании на указы посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719 г.), «О скорейшем решении дел» (1720 г.), «О порядке отправления дел по его должности» (1722 г.), «О присяге на верность службе» (1719 г.), «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765 г.), «Об исполнительской дисциплине служащих государственных учреждений» (1724 г.), «Об учреждении при ряде корпусов и Московском университете классов Российской юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в Присутственные места в копиисты» (1763 г.).

И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, «Устав о службе по определению от Правительства» (1896 г.), «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе» (1834 г.), «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно» (1835 г.), «О порядке наложения административных взысканий за упущение по службе» (1849 г.), «Об исполнении указов Сената» (1815 г.), «Инструкция Казенным палатам о порядке производства дел» (1831 г.), «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению» (1852 г.), «О доставлении Начальниками губерний сведений о состоянии сельского хозяйства и промышленности» (1845 г.), «О главных началах, которыми должны руководствоваться Министры и Главноуправляющие отдельными частями, при управлении вверенными им ведомствами».

Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги. Полезные рекомендации вместе с реальными болезнями «кочевали» десятилетиями. Их живучести можно лишь удивляться.

В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

Особо выделим «Единую номенклатуру должностей служащих», утвержденную постановлением Госкомитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы 9 сентября 1967 г. В ней был закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда их разделили на три крупных группы - руководители, специалисты и технические исполнители, - которые были исходными при составлении штатных расписаний учреждений. Этот опыт весьма полезен и сегодня.

В 80-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе. Но ее не удалось завершить, и лишь 5 июля 1995 г. Государственная Дума принимает ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (См. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации". - М.: Экономика, 1999). В нем даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.

Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, упомянутого ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Вопросы, регулируемые в соответствии с ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, могут также регулироваться федеральным законом.

Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании ФЗ «Об основах государственной службы в РФ». Таков, например, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от 21 июля 1997 г.

На государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными указанным федеральным законом.

На государственных служащих, замещающих должности категории «Б», распространяется действие ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» с ограничениями, предусмотренными п. 2 ст. 2.

В качестве базового данный федеральный закон служит основанием для издания федерального закона о федеральной службе. В республиках, областях и других субъектах РФ принимаются свои законы - это либо законы о государственной службе, либо законы о государственной и муниципальной службе, либо законы о муниципальной службе. Так, 29 февраля 1996 г. принят Закон «О государственной службе Воронежской области», в котором содержатся классификация государственных должностей государственной службы области, квалификационные требования к должностям, права и обязанности служащих, порядок прохождения службы. Подробно регламентированы вопросы оформления поступления на службу, квалификационных экзаменов и аттестации, гарантии и поощрения служащего. При очевидном композиционном сходстве с федеральным законом в этом законе есть немало специфических моментов для данной категории служащих.

Федеральные органы утверждают ряд других правовых актов, посвященных государственной службе. Это Реестр государственных должностей в РФ, законы о службе в таможенных, налоговых органах, в войсках МВД и др. Процесс правовой регламентации государственной службы еще не завершен, предстоит заполнить не только «белые пятна», но и обеспечить надлежащее соотношение соответствующих актов с меняющимся трудовым законодательством во избежание противоречий и дублирования. Нужно обновить ведомственные и локальные акты о служащих, должностные инструкции и др. Хорошим примером служат «Правила работы с персоналом в организациях электроэнергетики РФ», утвержденные приказом Минтопэнерго России.

Интересно отметить общие моменты, характерные для развития законодательства о государственной службе иностранных государств (См. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: 1996). За рубежом всегда уделялось серьезное внимание оформлению и организации государственной службы и ее модификациям, вызываемым потребностями совершенствования управления и уровня деятельности государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970 г., в США в 1978 г. принят Закон о реформе государственной службы, в котором акцент сделан на улучшение механизма комплектования кадров аппарата.

Система зарубежного правового регулирования вопросов государственной службы включает в себя три уровня - конституционный, на котором регулируются общие вопросы службы и назначения, смещения высших чиновников, общестатутный и специально-нормативный, для регулирования отдельных видов служебных отношений либо статуса тех или иных категорий служащих. В США и Канаде как федеративных государствах развиваются независимые системы регулирования службы - федеральные, штатов, провинций.

Изменения в правовом регулировании государственной службы происходят применительно к ее структуре, классификации служащих, обеспечению высокой квалификации, самостоятельности и ответственности в принятии решений. Популярны «кодексы этики государственных служащих», «моральные кодексы», призванные способствовать формированию высоких нравственных качеств и стимулов добросовестного труда. Наряду с этим развивается система специальных органов, осуществляющих руководство государственной службой (Генеральное управление администрации и государственной службы во Франиии, служба руководства персоналом в США и др.).

Рассмотрим кратко основные акты о государственной службе отдельных иностранных государств. В США действующие акты, ох-ватывающие службы управления кадровой политикой, категории государственных служащих, трудоустройство, профессиональную деятельность, заработную плату и содержание, трудовые отношения, с°Циалъное страхование и пенсии, объединены, в титуле 5 Свода законов.

Существуют 18 категорий государственных служащих. Первые восемъ охватывают технических исполнителей, следующие шесть -средний руководящий состав и вспомогательный - технический персонал высшей категории, три - высший руководяший состав. Особенно интересна введенная законом о реформе государственной службы «система заслуг», в соответствии с которой карьера служащих зависит от результатов их деятельности (См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс-Универс, 1993, с. 287-295).

Во Франции в законодательстве различаются понятия государственной и местной публичной служб. В «Общем статуте публичной службы» в качестве его разделов включены законы: от 13 июля 1983 г. -о правах и обязанностях чиновников, от II января 1984 г. - о государственной публичной службе, от 26 января 1984 г. - о местной публичной службе, от 9 января 1986 г. - о государственной медицинской службе.

Применительно к отдельным категориям служащих создаются спеиисия/ьные статуты, утверждаемые законами (службы полииии, гражданской авиации), либо декреты государственного совета.

Объем и формы правового регулирования государственной службы в других странах неодинаковы. Например, в Законе Австрии «О правовых основах службы чиновников» (1979 г.) есть разделы «Использование чиновников», «Служебная подготовкой, «Дисциплинарное право» (с от-сылками к Административному закону 1950 г.), «Кадровые офицеры и временно военнообязанные солдаты», «Прокуроры», «Преподаватели высших учебных заведений», «Преподаватели», «Чиновники ведомства по делам школы».

В Германии сугцествует систола законов о государственной службе, начиная с общего закона о положении государственных служащих 1957 г. (в ред. 1985 г .), Закона о федеральных служагцих 1953 г., Положения о прохождении государственной службы 1978 г. (в ред. 1990 г.) и кончая законом об окладах федеральных служащих 1957 г. (в ред. 1989-1991 гг.). Федераиия имеет исключительную законодательную компетенцию о статусе лиц, находящихся на федеральной службе, и корпораций публичного права, подчиненных Федерации (ст. 73 Конституции ФРГ).

В Италии действует закон-рамка о государственной службе 1983 г., в которое установлены порядок регламентации государственной службы, нормативные приниипы унификации, охраны профсоюзами прав государственных служащих. Закон содержит основополагатогцие приниипы, развиваемые актами всех административных органов, включая коммуны.

Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения (См.. В.М. Манохин. Советская государственная служба. - М.: Юрид. лит., 1966). В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата (См.: Служащий советского государственного аппарата. Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрид. лит., 1970, с. 16-60). И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных органах (См.: А.П. Алехин, Ю-М. Козлов. Административное право РФ. Учебник. Часть I. Сущность и основные институты административного права. - М.: МГУ, 1995, с. 135).

В последние годы стало труднее разграничивать государственную и муниципальную службы. Но некоторые теоретики и практики нередко отождествляют эти понятия, упрощая решение задачи. Между тем общность их элементов не исключает и специфических элементов (См.: Комментарий к ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» - М.: Инфра-М, 2001). Желательно продолжать исследования в данном направлении.

Одной из новых крупных работ является книга Ю.Н. Старилова «Государственная служба в РФ» (См.: Ю.Н. Старилов. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовые исследования. - Воронеж, Изд-во Воронежского ун-та, 1996, с. 5-16, 174-185, 332-356). Приведем подробно ряд ее наиболее важных положений, которые представляют интерес для читателя.

По мнению Ю.Н Старилова, государственная и муниципальная служба объединяет всех сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов, которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления

Государственная (муниципальная) служба, по его мнению, может быть рассмотрена в следующих аспектах:

социальном, т.е. «государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях»,

политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве,

социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов,

правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и Компетенции государственных органов.

Государственная служба - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя ряд Пединститутов: организационного - государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата, нравственного - рассмотрение этических основ государственной (муниципальной) службы

Государственная (муниципальная) служба трактуется как публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти С точки зре-ния традиционной теории под государственной понимается служба в г°сударствекных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений. Такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и правового института нельзя, т.к. они отражают разные явления.

Государственная служба - это один из основных видов беятелъно-сти государства по формированию кадрового потенциала государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этож аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Это профессиональная деятельность, состоягцая в реализации государственными служагиилш федеральных органов государственной власти и органов субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания категорий «государственная должность», «государственный орган», «учреждение», «должностные обязанности» и др.

Упомянутый федеральный закон о государственной службе побудил Ю.Н. Старилова ставить вопрос о формировании служебного права (права государственной службы) как отрасли права и как учебного курса. Думается, такое предложение является явно преждевременным, ибо развитие государственной службы как комплексного института административного и трудового права еще не достигло степени зрелости. Его органическая связь с «материнскими отраслями» не дает пока надежд на выделение, тем более в отрасль права. Учебный курс, конечно, может читаться в любом объеме, в зависимости от профиля учебных заведений, программ и контингента обучающихся.

И все же заметно явное тяготение административистов к конструкциям, порожденным только законом. Понятия и принципы государственной службы как бы проецируются из названного закона.

По нашему мнению, возможна следующая трактовка государственной службы в аспекте административного права. Это - организация постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера. Она, думается, соответствует положениям ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» и нормативному определению ключевого понятия «государственная должность». Отсюда и круг лиц, которые могут ее замещать и обладать официальным статусом государственного служащего.