ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить об отношении .марксистско-ленинской теории к управлению. Отметим сразу, что его роль в будущем социалистическом и коммунистическом обществе оценивалась высоко. Универсализация управления государственными и общественными делами была атрибутом всеобщей организации производства труда в масштабе общества.

 Переход управления отраслями производства в ведение всего общества Маркс и Энгельс рассматривали как следствие завоевания пролетариатом власти, власти большинства, организации его в государство, огосударствления сфер жизни и установления общественной собственности. Первоочередные меры вроде экспроприации земельной собственности, централизации кредита, транспорта, общественного воспитания детей и других отвечали этим целям. Крылатой стала формула об управлении как средстве согласованности в процессе общественного труда и выполнения общих функций (См.: Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об управлении экономикой. - М.: Политиздат, 1979, с. 5-16).

Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для Советской власти. Его лозунг «организовать управление Россией» реализовывался в нескольких направлениях: путем создания нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем организации управления отраслями производства; посредством освоения «наследства управления» во всех организациях, учреждениях и предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой организации труда и дисциплины, укрепления законности (См.: Указ, соч., с. 5-16).

И все же можно наблюдать своеобразную преемственность в трактовке административного права. Она особенно заметна у крупнейшего российского административиста А.И. Елистратова. В вышедших в 1911 г. лекциях «Административное право» он разъясняет, что административное право ставит целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Публичный интерес, выражаемый властью, заставляет ее соприкасаться с человеком во всех его жизнепроявлениях. Публичные отношения не упорядочены, если они строятся только по усмотрению государственных органов. Упорядочение достигается с помощью права, когда общие правила устанавливаются на будущее для всех случаев, могущих возникнуть. Закон создает устойчивость, определенность и твердость. Упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты, порождаемые конкретными ситуациями, административная юстиция как способ судебного обжалования неправомерных актов. И далее, следуя широкой трактовке административных отношений как отражения публичных интересов, А.И. Елистратов рассматривает начало законности в управлении, публично-правовые отношения и их защиту, зачатки административной юстиции в России, а также в сравнительном плане право передвижения, право печати, право собраний и обществ, народное образование, публичное обеспечение нетрудоспособных (См.: Административное право. Лекции А.И. Елистратова. - М.:, типография т-ва И.Д. Сытина, 1911).

В 1914 г. А.И. Елистратов выпускает книгу «Основные начала административного права» (См.: А.И. Елистратов. Основные начала административного права. - М.: 1914). В предисловии он пишет, что пытался создать учебник, посвященный догматической разработке русского административного права, однако ему пришлось встретиться с крайними трудностями построения публично-правовых институтов на почве законодательства страны, где нет еще цельной и правильно функционирующей системы административной юстиции и где немногие разрозненные элементы нового правопорядка теряются в вековых наслоениях старого полицейского права. Несмотря на провозглашение конституционного начала и функционирование образованных законодательных учреждений, административное право еще не имеет в России нормальных условий для своего развития. При таких обстоятельствах автор видоизменил свою задачу, выдвинув на первый план изучение основных начал административного права с учетом более развитых законодательств своего времени. Теория административного права соединяется с посильной разработкой соответственных материалов русского положительного законодательства и практики.

Второе издание книги вышло в свет в 1917 г. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. В книге они подробно перечислены. Это работы М. Владимирского -«Организация советской власти на местах» (М.: 1921), Л.М. Кагановича - «Местное советское самоуправление» (М.: 1923), «Улучшение работы советов в деревне» (М.: 1924), Г.С. Михайлова - «Местное советское самоуправление» (1927), В.Н. Беляева - «Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти» (Советское право, 7927, № 1), Муругова и Колесникова - «Аппарат низовых советских органов» (М.: 1926), С.И. Чугунова - о горсоветах, о сельсоветах и их работе, И.Н. Ананова - о горсоветах (Советское право, 1925, № 1) и о местных органах Советской власти (Л., 1925).

Вопрос о формах административной деятельности, в частности об обязательных постановлениях, отражен в ряде работ. По вопросам дисциплинарной ответственности служащих писали В.Н. Ширяев -«Дисциплинарная ответственность служащих» и A.M. Турубинер -«Дисциплинарная ответственность» (Советское право, 1927, № 5).

Проблема рационализации госаппарата вызвала целый ряд работ как общего характера, так и узкоспециальных - по совершенствованию техники управления в ее деталях. Общее руководящее значение имели статьи Е.Ф. Розмирович, объединенные в сборнике: «НОТ, РКИ и партия». Следует отметить работы Л.А. Вызова - «Пути рационализации учреждений (методологические очерки)» (М.: 1925), Э.К. Дрезена - «Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений» (М.: 1927), М.П. Рудакова - «Учетно-плановая система управления» (М.: 1924). Заслуживает внимания статья М. Полевого «Государственное управление и бюрократические извращения в нем» (Техника управления, 1927, № 3).

Что касается общих руководств по советскому административному праву, то можно ссылаться на «Очерки советского административного права» проф. В. Кабалевского (1924) и книгу А.Ф. Ефтихиева «Основы советского административного права».

Вновь ссылаясь на книгу А.И. Елистратова «Административное право» (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и систему науки советского административного права. Он писал, что старое полицейское и административное право охватывало все разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот, процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное управление, ведет к известному сужению объема административного права.

При расширении задач и функций государственного управления в Советском государстве, в процессе дифференциации наук, изучающих управление, выявилась тенденция развивать административное право на узкой 'базе отрасли государственного управления, а именно - на базе «административного управления».

Предмет административного управления определяется совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. При таком сужении базы административное право превращалось в своего рода «милицейское право».

Административное право получает новое назначение и смысл - значение общей теории советского управления. В административное право, если рассматривать его как общее учение о советском управлении, должны войти, по мнению А.И. Елистра-това, проблемы, имеющие общее значение для всего государственного управления в целом: 1) проблемы административной организации; 2) формы административной деятельности; 3) формы взаимоотношений органов управления с гражданами; 4) методы проверки административной работы и улучшения деятельности госаппарата. И все же странно, что появлялись взгляды о возможности отказа от понятия «советское административное право» и замены его понятием «советское управление» (См.: С. Бер-цинский. К вопросу о методологии советского управления. - Сов. госуд. и право, 1930, №10).

Для правопонимания периода 20-30-х гг. было характерно сугубо нормативное понимание права как правил поведения, установленных государством. Оно было закреплено в итоговых решениях Совещания по вопросам науки Советского государства и права 1938 г. Но и при этом принижалась роль закона, который не мог определять основания деятельности государственных органов, осуществление которой в условиях правового режима подверглось позднее критике (См.: B.C. Нерсесянц. Право - математика свободы. - М.: Юристъ, 1996, с. 114-122).

Предвоенные годы развития отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления, «отделенные», но и подотчетные советам всех уровней как единой системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в научной литературе.

Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма поучителен.

Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Советские административисты С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие много внимания уделяют разработке теории органа государственного управления, вопросов правового положения различных видов органов - министерств, ведомств и др. Укрепление законности и государственной дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов также было в поле зрения ученых-административистов. Научные работы отличались тонкостью юридического анализа, но им часто не хватало объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.

И тем не менее хочется особенно выделить книгу Ц.А. Ямполъ-ской «Органы советского государственного управления в современный период». В ней дано определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства - такой формы- его подзаконной организующей деятельности, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Громоздкость определения, как отмечала и автор, не умаляет значимости выделенных свойств государственного управления.

Четкие признаки органа государства - властное полномочие (с несколькими элементами), структура, правовые отношения между личным составом, материально-техническая база - позволили отграничить государственный орган от предприятия, учреждения. Был проложен водораздел в трактовке органа и организации между админист-ративистами и цивилистами (См.: Ц.А. Ямполъская. Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954). Отмеченные концепции надолго утвердились в научной литературе по административному праву.

Разработка таких актуальных проблем административного права, как система и статус различных исполнительно-распорядительных органов (СМ.. напр.: В.А. Власов. Советский государственный аппарат. - М.: Госюриздат, 1959), государственная служба, демократизация и общественное начало в управлении (См.: Ю.М. Козлов. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. - М.: Изд-во МГУ, 1962) и др., сопровождалась систематизацией административно-правового материала. Появляется целый ряд учебников по административному праву, сходных по основному кругу рассматриваемых проблем, сочетанию общей и особенной частей, но отличающихся нередко пониманием объема государственного управления.

Например, в одном из первых учебников «Советское административное право» под государственным управлением понимается исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства (См.: Советское административное право. - М.: Госюриздат, 1959, с. 7). Данная позиция подвергалась критике ввиду неодинаковой трактовки форм осуществления государственной деятельности. Г.И Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления (См.: Г.И. Петров. Советское административное право. Часть общая. -Л.:, Изд-во ЛГУ, 1960, с. 3-12).

Постепенно формируется общепризнанное представление обобщей части административного права. Она включает в себя предмет и систему науки административного права, основные принципы государственного управления, источники административного права, административно-правовые нормы и отношения, органы государственного управления, акты государственного управления, государственную службу, административно-правовое положение граждан и общественных организаций (См.: Г.И. Петров, Указ. соч.). Иногда группировка субъектов административного права сочеталась с анализом правовых форм и методов государственного управления, наряду с актами рассматривались убеждение и принуждение, а также обеспечение законности в государственном управлении (государственный контроль и надзор, общественный контроль) (См.: Советское административное право (общая часть). Под. ред Ю.М. Козлова. - М.: Госюриздат, 1962).

В других учебниках в общую часть включали административный процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного управления. Последние строились в соответствии с видами центральных и местных органов государственного управления, которые действовали в каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления, компетенция органов, система органов, организация управления, участие трудящихся (общественности).

Управление народным хозяйством включало в себя управление npoмъLШлeннocmъю, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства охватывало управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции, внешних сношений. Выделялось управление в области финансов и кредита (См.: Советское административное право (особенная часть). Под ред Ю.М. Козлова. - М.: Юрид. лит., 1964). Нередко эта сфера сочеталась с планированием и учетом и включалась в раздел об управлении народным хозяйством. Выделялось управление в области иностранных дел (См.: Административное право Под ред. А.Е. Лунева. -М.: Юрид. лит., 1967).

В понимании природы государственного управления в начале 60-х гг. намечаются и другие подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал позицию о том, что управление государственными и общественными делами не есть исключительная сфера деятельности органов администрации. В те годы в стране был взят курс на повышение роли советов и передачу их постоянным комиссиям ряда функций управления. В процесс управления хозяйственным и культурным строительством все активнее включаются представительные органы и общественные организации (См.: Вопросы административного права на современном этапе. - М.: Госюриздат, 1963, с 21-22).

В том же сборнике автор поддержал эту позицию (См.: Указ, соч., с. 32-33), а в книге «Советы и развитие государственного управления» обосновал ее более обстоятельно (См.: Ю.А. Тихомиров. Советы и развитие государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1963).

Возможно, в какой-то степени отмеченные взгляды, а скорее всего обострявшиеся потребности развития и совершенствования управления в стране привели в дальнейшем к более широкому пониманию управления. Под влиянием идей кибернетики формируется новое научное направление - научное управление обществом, начало которому было положено известной книгой В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом» (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.: Полит, лит., 1968). Представители разных отраслей знания признавали общенаучный характер .науки управления и управления обществом, стремились найти свой аспект. Среди юристов наиболее мобильными были административисты, которые правовое обеспечение управления в широком смысле связывали прежде всего с административным правом. Ведь именно оно обладает ярко выраженным управленческим потенциалом. Лишь постепенно подключались другие отрасли и особенно хозяйственное и гражданское право, отчасти трудовое. Но и в специальных трудах по управлению экономикой, производством отмеченная «правовая многослойность» сохраняется (См.: Правовые проблемы науки управления. - М.: Юрид. лит., 1966; Основы научного управления социалистической экономикой. - Л.: М.: 1977).

В 70-80-х гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Первая из них была посвящена государственному управлению и административному праву и содержала характеристику государственного управления, осуществляемого специальными субъектами - органами государственного управления, сущность административного права, органов государственного управления, государственной службы, общественных организаций и правового статуса граждан. Содержанием трех других томов было управление отраслями народного хозяйства, управление социально-культурным строительством, управление в области административно-политической деятельности (См.: Государственное управление и административное право. - М.: Юрид. лит., 1978; Управление в области административно-политической деятельности. - М.: Юрид. лит., 1979; Управление социально-культурным строительством. - М.: Юрид. лит., 1981; Управление отраслями народного хозяйства. - М.: Юрид. лит., 1982). Композиция названных книг и их основные положения сохраняли традиционную структуру административного права.

Итак, можно выделить в качестве крупнейших вех развития административного права следующие: этапы его существования под эгидой полицейского права совместно с другими сферами регулирования, этапы развития административного права как самостоятельно, так и под «крышей» теории права и государственного права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли административного права с его общей частью - в зарубежных доктринах и административной практике, с общей и особенной частями - в советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв. усиливается функциональнорегулирующая роль административного права.

В социальном контексте правовое обеспечение управления государственными делами и правовое регулирование отношений субъектов и объектов охарактеризовано нами в книге «Управление делами общества» (См.: ЮЛ. Тихомиров. Управление делами общества - М.: Мысль, 1984). Выделяя несколько «кругов управления» - управление в широком, кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, управление сферами и отраслями и т.д., - автор показывал прежде всего роль норм административного и конституционного права в регулировании этих процессов. Трактуя широко потребность «нарастания управляемости общественными процессами», автор дал повод для критики в свой адрес в связи с возможным усилением роли аппарата управления (См.: М.И. Пискотин, Социализм и государственное управление. - М.: Наука, 1984, с. 233-238). Но имелась в виду вся система средств и методов управления, включая и мягкие правовые способы.

Одновременно в тот же период формируется в науке новое направление «теория государственного управления». Находясь на стыке административного права и науки управления, оно раздвигает рамки своего предмета за счет социологии и политологии. (См.: Б.П. Курашвили, Очерк теории государственного управления; А.В. Оболонский. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987)

Но комплексное правовое обеспечение управления, включая роль административного права, оставалось невыясненным. И все же появление новых подходов ощущается весьма явственно.