ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

Эти органы, являясь субъектом административного права, играют очень активную роль в жизни нашей страны, что связано как с общими административными преобразованиями в РФ, так и с их региональными аспектами. Поэтому мы считаем нужным охарактеризовать их подробно.

Преобразования в России в экономической, социальной и политической сферах ориентированы на последовательную демократизацию общественной и государственной жизни. Они рассчитаны на развитие новых регуляторов и отношений в социально-рыночной экономике. Естественно, что генеральная тенденция предопределяет новое отношение к территориальному устройству государства, к его экономической системе.

Региональная политика приобретает значение устойчивой Доминанты. Принятие летом 1997 г. Европейской Хартии регионов стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и Реализацию принципа субсидиарности на 4-х уровнях - европейском, государственном, региональном и местном. Регионы выполняют существенную часть государственных дел, рамки их деятельности устанавливаются конституцией, статутами регионов, законом или международным правом.

Главная идея концепции - укрепление федеративных начал Российского государства путем сочетания курса на обеспечение его целостности и единства и одновременно широкой самостоятельности госорганов субъектов РФ, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.

Федеративное устройство России основано на: а) ее государственной целостности, включая неприкосновенность территории; б) единстве системы государственной власти; в) разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов; г) равноправии и самоопределении народов в РФ; д) широкой самостоятельности всех субъектов РФ, основанной на положениях конституций, уставов, договоров, на их равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами; е) всемерном развитии местного самоуправления, инициативы хозяйствующих субъектов и предпринимателей.

Конституционные положения развиваются в законодательстве Федерации и ее субъектов.

В тематических законах отчетливо выявляется региональный аспект. Во всех законах, касающихся совместной компетенции Федерации и ее субъектов, урегулированы предметы ведения и полномочия соответствующих федеральных органов и органов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Таковы статьи законов о недрах, об образовании, о культуре и др.

Примечательно, что в Конституции России, в конституциях и уставах ее субъектов, в законодательстве, в иных актах применяются такие юридические понятия, как «территория», «административно-территориальное устройство», «регион», «муниципальное образование». Каждое из понятий в контексте того или иного акта приобретает свое нормативное значение, отражающее различные процессы, происходящие в РФ.

В этом плане необходимо отмстить следующие правовые механизмы осуществления региональной политики: а) строгую регламентацию сфер исключительной компетенции РФ, ее субъектов и местного самоуправления. Самостоятельность деятельности соответствующих органов обеспечивается системой гарантий, в т.ч. запретом вмешательства, судебной защитой; б) расширение сферы законодательной компетенции субъектов Федерации. Если республики и раньше имели право принимать законы, то теперь такое право получили области и другие субъекты Федерации. В результате региональное законодательство развивается очень бурно, охватывая как сферу государственного строительства, так и бюджетно-налоговые, земельные, 'социально-культурные вопросы. Большая часть законов издается по предметам совместного ведения, часть - по предметам исключительной компетенции субъектов РФ; в) совместную и согласованную деятельность органов Федерации и ее субъектов в осуществлении целого ряда конституционных положений (ст. 72 Конституции РФ). Тут и подготовка инициативных проектов, и внесение предложений, и согласование проектов актов, и совместные решения и действия, и программы взаимодействия и сотрудничества; г) процедуры разрешения юридических противоречий между органами власти Федерации и ее субъектов. Обилие юридических коллизий и споров в стране потребовало расширения юрисдикции общих судов, арбитражных судов, Конституционного Суда. Шире применяются согласительные процедуры Президентом, Правительством РФ, министерствами, органами власти субъектов Федерации.

Федеральная Конституция закрепляет три важных принципа организации государственной власти в федеративном аспекте. Во-первых, система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, определяемыми федеральным законом. Думается, нужен федеральный закон об общих принципах организации исполнительных органов субъектов РФ. Во-вторых, в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации действует единая система исполнительной власти в РФ. В-третьих, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

К сожалению, в реализации этих принципов немало противоречий: слабо обеспечивается функциональная связь одноименных органов по вертикали, сказывается чрезмерное давление либо «горизонтали», либо федеральных агентств, действующих на территориях.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта РФ. В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г., с изм. и доп. от 19 июля 2000 г.) закреплены принципы деятельности, построена система исполнительных органов, полномочия высшего исполнительного органа, высшего должностного лица, основания приостановления их актов и деятельности Президентом РФ. Усиление ответственности способствует укреплению единства в системе исполнительной власти. Предусмотрено принятие схем управления в субъектах РФ, которые облегчат территориальную координацию и комплексность развития.

Создание федеральных округов, о чем подробнее будет сказано ниже, позволяет лучше координировать работу территориальных структур федеральных органов и увязывать их с деятельностью органов субъектов РФ. Сделаны первые шаги и еще Предстоит найти оптимальные модели.

Президент и Правительство периодически принимают акты, Посвященные поддержке социально-экономического развития отдельных регионов.

Как уже отмечалось выше, курс на государственно-Управленческую децентрализацию отчетливо выражен в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации. По своим масштабам данный курс превысил объем взаимоделегируемых полномочий, установленный Конституцией РФ, в п. 2 ст. 78 которой записано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Согласно п. 3 той же статьи органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий.

Из смысла названных конституционных положений следуют три ограничения: субъектами подобных отношений могут быть органы исполнительной власти, передаются не сами полномочия, а лишь осуществление части из них, данный процесс не должен противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К сожалению, на практике эти ограничения нередко не соблюдаются, и «договорный вал» нарастает.

Получает распространение практика делегирования полномочий в отношениях между государственными и муниципальными органами и в отношениях между последними. Юридически основанием служит п. 2 ст. 132 Конституции РФ, где установлено, что органы местного .самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству, поскольку возможен их «отзыв».

Указанное конституционное положение развивается в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в законах республик, краев, областей о местном самоуправлении. Так, в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность соглашений местных органов с территориальными органами федерального назначения об обслуживании местных бюджетов. Отказ не допускается (ст. 14). Заключаются соглашения между республиканскими, областными органами и органами районов, городов и иных населенных пунктов. В отдельных тематических законах; актах исполнительных органов на местное самоуправление нередко возлагаются дополнительные функции, но без надлежащего оформления и обеспечения. Предстоит более подробно урегулировать механизм передачи полномочий на уровне Федерации и ее субъектов и усовершенствовать договорную практику на основе примерных договоров (соглашений).

Экономическая реформа в России повлекла за собой своего рода экономическую децентрализацию и деконцентрацию.

С конца 1991 г. осуществляются меры по перераспределению объектов государственной собственности - с федерального уровня на уровень республик и областей. И в настоящее время федеральное Правительство периодически принимает постановления о передаче объектов федеральной собственности в собственность республик, краев, областей, реже - постановления о передаче объектов их собственности в , федеральную собственность. Процедура передачи урегулирована не в полной мере. Сказанное относится и к режиму республиканской, областной собственности. Круг объектов, предопределенный ст. 71 и 72 федеральной Конституции, устанавливается в конституциях и уставах. Договорная форма применяется редко, чаще соответствующие вопросы решаются на основе актов правительств и администраций республик, областей.

Муниципальная собственность также формируется путем передачи объектов из собственности республик, областей в собственность районов, городов, сел, поселков. В ряде субъектов Федерации есть законы о государственной собственности, но в них не все вопросы передачи объектов решены полностью. Здесь очевиден «стык» административного и гражданского права, когда прежнее преобладание отношений административной подчиненности довлеет и сегодня над отношениями купли-продажи (ст. 559-566 ГК РФ). Процесс приватизации еще сильнее обострил это противоречие.

Остается актуальной проблема бюджетного устройства регионов и обоснованного распределения налогов - федеральных, налогов субъектов, местных налогов, Несмотря на законодательные нормы нередки ограничения прав территорий.

Сказанное о тенденциях регионально-административных преобразований облегчает знакомство со статусом разных органов субъектов Федерации. Начнем с республик, где «переплетаются» виды органов по приведенной выше классификации. Исполнительная власть в республиках устроена в соответствии с общими принципами построения исполнительных органов в масштабе страны. Но есть и немало специфических моментов, чаще всего вполне оправданных. Статус этих органов определяется в конституциях, где устанавливаются функции президентов в данной сфере и порядок образования и деятельности правительств.

О других республиканских органах почти ничего не говорится, хотя в этом есть необходимость. Вновь создается впечатление о концентрации властных функций в руках Президента и Правительства, а остальные управленческие структуры остаются как бы в тени, выполняя указания первых. Думается, здесь нужны корректировки.

Так, в Конституции Республики Бурятия в гл. 6 «Правительство Республики Бурятия» четыре статьи о правительстве и одна о министерствах и государственных комитетах. Соотношения их актов и актов федерального Правительства не определены.

Согласно Конституции Республики Дагестан Государственный совет, формируемый конституционным собранием, возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти. Правительство является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, оно образуется Народным Собранием, Государственным советом. Статус его определяется законом. О других органах нет упоминаний.

В Нижегородской области весной 2001 г. приняты законы о правительстве и его структуре. Министры - члены правительства выступают как центры управления в крупных сферах и отраслях.

Правительство Республики Ингушетия является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. Оно ответственно перед Президентом и Парламентом. Кабинет Министров - Правительство Кабардино-Балкарской Республики ответствен перед Президентом. Отрадно, что отмечено издание актов Кабинета на основе и во исполнение федеральных законов, указов и постановлений. В ст. 116 говорится о министерствах, государственных комитетах и других органах государственного управления, руководящих отраслями управления или осуществляющих межотраслевое управление.

В Степном уложении (основном законе) Республики Калмыкии, по сути дела, нет статей о Правительстве.

Иная концепция отражена в Конституции Республики Карелия, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый всем населением Председатель Правительства. Его статус схож с президентским. Он принимает присягу, назначает руководителей республиканских органов государственного управления, кроме министров финансов, безопасности и внутренних дел, назначаемых с согласия большинства депутатов Палаты республики Законодательного Собрания. В ст. 75 Конституции закреплена ответственность руководителей республиканских органов государственного управления за состояние и развитие порученных им сфер управления,

В Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров характеризуется как исполнительный и распорядительный орган государственной власти, подчиняющийся Президенту, но ответственный и перед Государственным Советом (парламентом). Ст. 127 посвящена министерствам и иным органам управления.

Иная формула исполнительной власти содержится в ст. 88 Конституции Республики Хакасия. Ее осуществляют Председатель Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения. Согласно ст. 89 Председатель Правительства как высшее должностное лицо республики избирается гражданами республики.

Как показывают эти примеры, конституционные характеристики правительств и иных органов исполнительной власти далеко не одинаковы. Не все в них соответствует общим принципам организации исполнительной власти, в особенности во взаимоотношениях с федеральными органами. Корректировки должны быть сделаны.

Статусу правительств должны быть посвящены специальные законы. Но пока их почти нет. В Республике Бурятия 21 июня 1995 г. принят Закон «О Правительстве Республики Бурятия» Оно возглавляется Президентом, который одновременно является Председателем Правительства. В законе урегулированы состав и порядок формирования Правительства, отношения Правительства с Народным Хуралом, с Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями. Семь статей посвящены компетенции Правительства, гл. VI - организации и порядку его деятельности.

Приведем некоторые данные по министерствам и иным органам республик.

Вот статус органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Действуют министерства - безопасности, внутренних дел, юстиции, финансов, внешних связей, экономики, сельского хозяйства и продовольствия, материальных ресурсов и межрегиональных связей, труда и занятости населения, торговли, лесного хозяйства, печати и массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, народного образования; семь государственных комитетов - по геологии и использованию недр, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, по управлению государственным имуществом, по платным услугам, по делам строительства, по физической культуре и спорту, по делам молодежи, по экологии и природопользованию.

Естественно, виды и функции республиканских органов неодинаковы в разных республиках. В Республике Калмыкия, например, действует единое министерство социального обслуживания взамен прежних министерств социального обеспечения, здравоохранения, культуры и образования. Оно наладило деловые контакты с соответствующими федеральными министерствами.

Положения о министерствах, ведомствах фиксируют преимущественно их полномочия в пределах республик, однако почти не выявляется соприкосновение с актами федеральных органов.

Статус исполнительных органов субъектов Федерации может регулироваться и в других актах. Например, в Законе Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 6 марта 1996 г. гл. III посвящена администрации города, гл. IV -взаимодействию Законодательного Собрания с администрацией. Они направляют друг другу свои акты. Примечательно, что Законодательное Собрание может выразить недоверие руководителю структурного подразделения администрации в случае нарушения норм Конституции, федеральных и городских законов. Решение о недоверии публикуется в официальных изданиях Собрания. И еще важная деталь - губернатор ежегодно представляет Собранию отчет о деятельности администрации.

В уставах краев и областей есть общее и особенное применительно к организации исполнительной власти. Имеется в виду объем и содержание регулирования соответствующих вопросов. Еще раз напомним, что федеральные органы устанавливают только общие принципы организации исполнительных органов субъектов РФ, что соответствует п. 1 ст. 77 Конституции о самостоятельном установлении субъектами РФ системы органов государственной власти. Требуется при этом соблюдать основы конституционного строя и указанные общие принципы. Однако отсутствие соответствующего федерального закона приводит к на-РУшениям меры сочетания общего и особенного, как в нормативном плане, так и особенно в реальной деятельности. Приведем подробные иллюстра'ции.

Организация исполнительных органов в субъектах Федерации отличается разнообразием, но не всегда похвальным. Видимо, сказывается отсутствие общих регламентированных принципов их построения. Во всяком случае Закон Санкт-Петербурга от 20 ноября 1996 г. «О Правительстве Санкт-Петербурга» дает повод усомниться в точности некоторых формул. Это - коллегиальный орган администрации, в котором представлены вице-губернаторы и руководители ряда ее структурных подразделений. Правительство не является юридическим лицом. Его постановления имеют регламентированный характер для губернатора. Не лучше ли было иметь коллегию? В других субъектах РФ правительства выступают как полноправные государственные органы. Таков смысл Закона Москвы «О Правительстве города Москвы» (1997 г.).

Примечательно, что структурные подразделения администрации в таком качестве выступают скорее как ее составные части, а не самостоятельные органы со своей «вертикалью». И это - типичная картина. Положения о департаментах, управлениях, комитетах утверждаются нередко без учета функций соответствующих федеральных органов, что ведет к путанице и несогласованным действиям. Изучение практики комитетов по экономике Челябинской и Тверской областей показало, что Минэкономики часто направляет акты не им, а администрациям. «Горизонталь» оказалась явно сильнее «вертикали».

Но в неурегулированности функциональных и кадровых отношений и особенно соотношения актов кроются по-прежнему истоки слабого управления в отдельных сферах социально-экономического развития. Попыткой преодолеть эти трудности были типовые положения об органах областной администрации, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения по материалам исследований в Тверской, Воронежской и других областях. В Нижегородской области есть положения и инструкции о подготовке актов губернатора, о ведении делопроизводства.

Многие области предусматривают разработку и утверждение схемы управления областью. Но пока они в большей степени совпадают с перечнем органов и структур. Поэтому Институтом законодательства и сравнительного правоведения подготовлен свой вариант схемы управления областью, которая направлена в регионы.

Схема нужна для обеспечения комплексного управления областью как государственно-территориальным образованием в составе РФ и происходящими на ее территории экономическими, социальными и иными процессами на основе нормативной модели. Управление осуществляется для достижения выделенных стратегических и тактических целей. Требуется соблюдать порядок разработки, рассмотрения, утверждения и изменения схемы управления.

В схеме выделены объекты управления на территории области. В сфере развития экономики - отрасли экономики (показатели разамтия промышленности, строительства, сельского хозяйства), удельный вес объектов экономики по формам собственности, инфраструктура (дороги, транспорт, связь).

В социально-культурной сфере - культура, народное образование. наука, здравоохранение (по сумме показателей), социальное обслуживание (по схеме показателей).

Рекомендовано обозначать ресурсы - природные ресурсы, материальные ресурсы (по видам их стоимости), денежные ресурсы (бюджеты, иные средства), трудовые ресурсы (структура населения, динамика занятости и т.д.).

Важно предусмотреть территориальное деление области, имея в виду общую характеристику административно-территориального деления, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, перспективы размещения и развития производства, градостроительства, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения. Большое внимание нужно уделить субъектам управления на территории области.

Областное звено выполняет такие укрупненные нормативные функции, как обеспечение сбалансированности развития экономики региона, использование ресурсов, социальное развитие, устойчивое функционирование государственных институтов, реализация законов.

Обозначаются виды функциональных связей предприятий, учреждений, организаций с территориальными органами. Дается характеристика предпринимательских структур, банковско -кредитных учреждений, фондов, ассоциаций и иных хозяйственных объединений.

Отдельный раздел схемы - механизм сбора и использования информации на территории области. Имеется в виду создание территориальных банков информации о земельных ресурсах, о населении, об экологии, научно-технической информации, о недвижимости, коммерческой информации, о законодательстве, о решениях областных, районных и городских органов.

Обеспечение функционирования банков информации предполагает установление режима доступа к областным банкам информации, порядок использования «внешних» банков информации (федеральных, межтерриториалъных , отраслевых). Механизм принятия комплексных решений в области включает: определение ближайших и отдаленных задач развития отдельных сфер, отраслей, корректировку задач, образование рабочих групп по подготовке прогнозов, введение процедур рассмотрения и согласования, принятия комплексных решений на областном уровне, решений межтерриториалъного характера, установление порядка разработки, принятия и реализации региональных комплексных программ, утверждение перспективного плана подготовки и принятия основных локальных актов.

Важно установить порядок регулирования внешних связей облас-ти - установление межобластных отношений, соблюдение порядка реализации областью права законодательной инициативы, обсуждение в области проектов федеральных актов, участие областных органов в деятельности федеральных органов исполнительной власти (Правительства, министерств, госкомитетов), введение реестра соглашений, договоров области и ее органов (в т.ч. с иностранными юридическими лицами), способы «включения» области в общие информационные сети, контроль федеральных органов за реализацией законов на территории области, учет общественного мнения, система реагирования на чрезвычайные ситуации в масштабе области и Федерации.

Краевые, областные администрации вправе изменять и перераспределять функции своих органов, организовывать их взаимодействие, координировать и контролировать деятельность. В необходимых случаях меняется их статус, а также отношения с органами местного самоуправления.

Деятельность администраций строится чаще всего на основе квартальных планов, в которых предусматриваются вопросы к рассмотрению у главы администрации, вопросы для обсуждения на заседаниях коллегии при главе администрации, вопросы, вносимые на согласование в областной законодательный орган, а также областные мероприятия.

В последние годы заметна тенденция к «самоорганизации» органов исполнительной власти субъектов Федерации. Добровольно и в собственных интересах они объединяют свои усилия для достижения общих целей.

Наиболее крупными являются восемь ассоциаций экономического взаимодействия, действующих в границах крупных экономических районов, - «Северо-западная», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др. Они охватывают сопредельные республики, области и иные регионы. Иногда в их состав входят другие ассоциированные организации - крупные акционерные общества, комитеты по управлению имуществом, энергоуправления.

Как правило, ассоциации формируются путем заключения договора и регистрации устава. Руководящим органом является совет ассоциации, состоящий из глав законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации. Раз в год меняются президенты - сопредседатели совета, равно как и место заседаний. Есть межрегиональные координационные или экономические комитеты, исполнительная дирекция и небольшой аппарат. Рекомендательные решения стимулируют договорные связи и совместную деятельность в рамках целевых программ.

Большая и полезная деятельность ассоциаций бесспорна. Она может быть еще более эффективной при условии упорядочения их статуса и отношений с федеральными и региональными органами.

Целесообразно сделать ассоциации устойчивым звеном межрегионального управления и федеральным законом определить их статус. Это позволит сгруппировать в них и ряд территориальных органов федеральных министерств. Возможны и другие варианты, когда последние создаются по специальным округам, как делают министерства в ряде иностранных государств. Высказываются предложения иметь в субъектах Федерации «федеральные дома» во главе с представителем Президента, охватывающие действующие в регионе территориальные структуры федеральных органов. Ясно одно - среднее звено между органами Федерации и ее субъектами может взять на себя ряд полезных функций.