ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

За последние годы неоднократно перестраивалась система федеральных государственных органов. 28 ноября 1990 г. Президент РСФСР издал Указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», 10 января 1994 г. - Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», 14 августа 1996 г. - Указ «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В марте 1997 г. и последующие годы новые указы, которым укрупнены некоторые органы. Но и действующую систему органов нельзя признать вполне удачной, ибо не соблюдены критерии формирования тех или иных органов. Отсутствует ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. И все же можно дать некоторые характеристики.

Рассмотрим подробнее статус федеральных органов исполнительной власти. Понятно, что речь идет о наиболее разветвленной системе органов, осуществляющих управление, регулирование и контроль в сферах, отнесенных к их ведению. Разнообразие органов вполне объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, хотя по-прежнему актуальны их типологические характеристики. Опираясь на приведенные выше классификации органов, обратимся прежде всего к вопросам организации и деятельности министерств. Это - устойчивые базовые отраслевые и функциональные органы, история развития которых представляет интерес и для современников.

Столетний опыт существования министерств в России был изменен практикой народных комиссариатов, созданных для управления отдельными отраслями государственной деятельности. Напомним, что в 1918 г. их насчитывалось восемнадцать. Число их менялось в связи с растущей специализацией хозяйства и иных сфер и соответственно областей государственного управления. В 50-х гг. число цен-fnpajibHbLX органов превышает 70, в конце 70-х гг. было 27 общесоюзных и. 30 союзно-республиканских министерств, около 20 госкомитетов и комитетов, десятки других ведомств.

Министерства характеризовались как центральные органы государственного управления. Они осуществляли руководство порученными им отраслями управления и несли ответственность за состояние и развитие этих отраслей, за выполнение государственных планов и решение других задач, стоящих перед соответствующими отраслями.

Общесоюзные министерства СССР руководили порученными им отраслями управления на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские министерства СССР руководили порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие министерства, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, иными организациями и учреждениями отрасли, находящимися в союзном подчинении.

Совет Министров СССР мог возлагать на министерства СССР осуществление отдельных функций межотраслевого управления.

Министерства СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение.

Ныне министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, образуемым в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти. Оно обеспечивает в пределах своей компетенции осуществление Правительством РФ единой государственной политики в одной или группе смежных областей государственного управления. Будучи отраслевыми или функциональными органами они действуют во взаимодействии с другими органами внутри своей системы и вне ее. При подготовке проекта ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти» обсуждается положение о придании министерствам функций своего рода «головных» органов и координации ими в пределах своей компетенции деятельность других федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. В этом смысл межведомственной координации.

Обратимся к Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденному 25 сентября 2000 г.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов РФ является:

федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Министерство природных ресурсов РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и настоящим Положением.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В ведении Министерства природных ресурсов РФ находятся предприятия, особо охраняемые, природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.

Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются:

1) разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

2) разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной-среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;

3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами {за исключением радиоактивных);

4) комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение °рганов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией; 5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет около 80 функций.

В процессе управленческой и социально-экономической деятельности нередко возникает необходимость корректировки функций и полномочий государственных органов. Это делается либо при утверждении концепции развития отраслей и сфер, доработанных положений об этих органах либо путем дополнительного возложения на органы тех или иных функций. Два примера. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Положение о Министерстве промышленности и возложило на него одновременно функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп. Через 4 месяца министерство упразднено, и Постановлением от 5 января 1997 г. «Вопросы Министерства финансов РФ» установлено, что Минфин является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Регламентирование деятельности министерств и четкий порядок является важнейшим фактором повышения эффективности их работы. Опыт прошлых лет показал, насколько полезными оказались распорядок работы, регламенты коллегий, «часы» подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращений организаций в аппарат Министерства электротехнической промышленности и Министерства угольной промышленности. Автор участвовал в их разработке и, стремясь обеспечить преемственность работы «управленческих штабов», принял участие в изучении опыта Министерства топлива и энергетики в 1995-1996 гг. В итоге были подготовлены и одобрены в министерстве регламент коллегии, рекомендации по ведению законопроектной деятельности, правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго, рекомендации по реализации законов в Минтопэнерго. Думается, подобные регламенты полезны и для других министерств.

Рассмотрим теперь статус государственных комитетов.

В прошлом они осуществляли .межотраслевое управление и несли ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Они также подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. Совет Министров СССР мог возлагать на государственные комитеты осуществление отдельных функций по руководству отраслями управления. Государственные комитеты СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение. Государственные комитеты СССР возглавляли председатели государственных комитетов, которые несли персональную ответственность за выполнение соответствующими государственными комитетами возложенных на них задач и осуществление ими своих функций.

Ныне государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета.

Рассмотрим другие разновидности федеральных органов. Установлено, что Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель Федеральной службы России, Российское агентство - генеральный директор Российского агентства, федеральный надзор - начальник Федерального надзора России.

К числу Федеральных служб России относятся, например: Федеральная архивная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная служба охраны., Федеральная служба по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральная служба специального строительства.

Российские агентства: Российское агентство по патентам и товарным знакам, Российское космическое агентство, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ

Федеральные надзоры: Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и др.

Установлено, что федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены вышеназванным указом. При этом не допускается придание им иного статуса.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников Центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством.

Председатели государственных комитетов РФ, руководители федеральных служб России, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности в особом порядке.

Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультации с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

И все же связи и отношения между участниками управления усложнены, возникают конфликты. Движется много излишней информации. Аппарат разрастается. Для преодоления этих противоречий целесообразно изучить все представительские структуры в регионах, дать оценку степени их реальной полезности, четко определить их статус и права субъектов РФ по отношению к ним. Следовало бы расширить представительство органов субъектов РФ в соответствующих федеральных органах, установить режимы выполнения органами субъектов РФ некоторых федеральных функций (напр., в рамках целевых программ). В перспективе можно решить вопрос о возможном сближении территориальных рамок деятельности федеральных органов с границами деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия. Это позволит усилить элементы самоорганизации управления снизу. Как известно, действующие в регионах полномочные представители Президента РФ координируют деятельность территориальных структур федеральных органов. Все это облегчит сближение и даже создание смешанных институтов на паритетных началах.

Незавершенность формирования системы органов исполнительной власти и их связей потребовала дополнительных мер по координации усилий органов субъектов Федерации. Федеральное Правительство действует в двух направлениях. С одной стороны, оно обеспечивает участие руководителей и представителей органов субъектов Федерации в заседаниях, в обсуждении проектов решений, в согласовании программ и т.п., а с другой - способствует созданию консультативных и иных совещательных органов при федеральных министерствах и ведомствах с участием представительных органов исполнительной власти субъектов.

Федеральные, органы, создают консультативные советы.

Так, при Министерстве иностранных дел действует консультативный совет субъектов Федерации, обсуждающий вопросы их участия во внешнеэкономической и международной деятельности. Выпускается бюллетень совета. Представители субъектов включаются иногда в состав коллегий федеральных органов, научно-технических и иных советов.

Еще более разветвленные связи с органами субъектов Федерации имеются у федерального Министерства топлива и энергетики. Оно заключает соглашения с субъектами и ассоциациями их экономического взаимодействия. Представители министерства находятся в ассоциациях взаимодействия. Есть региональные представительства министерства. Действует Совет по координации взаимоотногаений с регионами. Обеспечивается обмен информацией. Такие меры укрепляют демократическую основу управления, но подобные советы не должны подменять штатные органы.