ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

Управление в России в XV-XVI веках строилось по старым образцам. Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных реформ. Ввиду их подробного описания в научно-исторических трудах (СМ.: напр.: С.М. Соловьев. Публичные чтения о Петре Великом. - М.: Наука, 1974) отметим кратко лишь главные нововведения.

Во-первых, в 1722 г. был обнародован «Табель о рангах», в соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись на 14 классов (рангов). Этим заложены прочные основы государственной службы.

Во-вторых, были перестроены центральные учреждения. На смену Боярской Думе с 1699 г. пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. В 1711 г. учреждается Сенат с административными, судебными и отчасти законодательными функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. Но и над сенатом Петр I учредил надзор, введя должности генерал-прокурора и обер-прокурора.

В-третъих, коренным образом была изменена система отраслевого управления. Вместо старых приказов было образовано одиннадцать коллегий (иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др.). Четкости их функций и деятельности во многом способствовал опубликованный в 1720 г. Генеральный регламент коллегий.

В-четвертых, была проведена перестройка территориальных органов. В 1708-1710 гг. созданы, восемь губерний, позднее их стало одиннадцать. Губернатор обладал полнотой административных, политических, судебных и финансовых полномочий, в осуществлении которых ему помогали чиновники и комиссары. В 1719 г. страну разделили на пятьдесят провинций во главе с воеводой, провинции делились на дистрикты. Были сделаны шаги к развитию городского самоуправления.

В целом же на административных преобразованиях Петра I явственно сказались административно-правовые структуры и процедуры Голландии и Швеции.

Императрица Екатерина II, продолжая реформаторский курс Петра I, искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Не только ее практические дела, но и письма, мемуары, записки свидетельствуют об этом. Ей, в частности, принадлежат «Правила управления», начинающиеся со слов о пагубности ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое - нужно просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе - нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье - нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое - нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое - нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям.

В заметках «Земледелие и финансы» Екатерина II признает свободу и собственность великим двигателем земледелия, считает нужным смягчить жестокость наказаний. В заметках «В защиту Монтескье» ее противоречивость выявляется особенно отчетливо, касается ли это рассуждений о чести, которая подвергается опасности не от государства, а от частных лиц, о свободе как болтовне римских юристов, о повиновении, когда главное для правителей - «обдумывать прежде, чем объявлять, но никогда не отменять», о деспотизме в России и народе, состоящем из рабов. Петр Великий старался образовать третье сословие, и Екатерина П, пользуясь одновременно советами Вольтера и своих фаворитов, твердо управляла страной через губернаторов. Всесилие их на местах было полное, равно как и беспрекословное подчинение императрице.

В России конец XVIII- начало XIX в. характеризуются развитием полицейского права. Появились учебники и очерки Андреевского И.Е., Шеймина П., Тарасова И.Т., Палибина М.К. и др.

Крупным теоретиком и практиком государственного устройства был М.М. Сперанский, чья деятельность в первой половине XIX в. на ниве законодательствования и управления дала весьма заметные результаты. В течение 1802-1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера и среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и записку «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления «по закону», а также формирования для этого слоя просвещенных людей, который мог бы стать между престолом и народом. Слегка копируя английские порядки, Сперанский стремился учитывать российскую специфику.

В этом ему помогал опыт министерской работы. В 1809 г. был составлен план реформ под названием «Введение к уложению государственных законов», «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам». В 1810 г. создается Государственный совет, где Сперанский начал работать в должности государственного секретаря. Его влияние на деятельность министерств, суд, финансы и законотворчество становится всеобъемлющим. Планы, реформ начинают осуществляться.

Признавая необходимым соединить в руках государя законодательные, исполнительные и судебные функции, Сперанский предусмотрел создание трех кoллeгuaлънъLX органов - сословий: Государственной думы для законодательных работ, Сената для судебных дел и министерства для управления. Но административная система была раздробленной, разобщенной, между ведомствами не было связи. Государь деспотически вмешивался во все государственные дела. Поэтому появление Государственного совета должно было обеспечить согласование различных частей управления. В Манифесте об его образовании говорилось: «В порядке государственных установлений Государственный совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Имперской власти». Началось преобразование министерств, появились новые ведомства - главное управление ревизии государственных счетов и комиссия законов. Дальнейшие события приостановили ход административных реформ (См.: подробно: В.А Том-сиков Светило русской бюрократии. - М.: Молодая гвардия, 1991).

Русские мыслители критически оценивали давящий гнет бюрократического аппарата и остро разили его пороки. Едкая сатира Гоголя в «Ревизоре» была усилена меткими наблюдениями и критическим взглядом М.Е. Салтыкова-Щедрина на деяния, произвол и бездействия чиновников. А свободолюбивый Л. Толстой в письме Николаю П 16 января 1902 г. писал, что треть России находится в положении усиленной охраны, т.е. вне закона. Нельзя убеждать народ в необходимости поддерживать связанные между собой религиозное верование и политическое устройство. Теперь почти все знают, что не царь управляет страной, а его приближенные. И поэтому самодержавие есть отжившая форма правления. Мерами насилия можно угнетать народ, но нельзя управлять им. Надо дать народу высказать свои желания и нужды (См.: Лев Толстой и русские цари. - М.: ТОО Культурно-просветительная фирма «Кстати», 1995, с. 101-110.).

Административное право не всегда строго вычленялось. Нередко некоторые его объекты попадали в орбиту теории права или конституционного, государственного права. Это не вызывает удивления, поскольку существовавшая прежде классификация отраслей права была иной, нежели теперь. Пожалуй, более важно другое - наличие иной трактовки государства, а именно, как целостного юридического феномена, связанного правом во всех его проявлениях. Идея нерасчлененности права, разделения его только на публичное и частное, служило основой упомянутой трактовки и государства, и права.

В России двухтомный труд Н.М. Коркунова «Русское государственное право», изданный в 1908-1909 гг., является примером «растворения» вопросов управления и административного права в рамках науки государственного права. Том II как часть особенная был посвящен четырем крупным проблемам - верховному управлению, подчиненному управлению, самоуправлению и обеспечению законности управления (См.: Н.М. Коркунов. Русское государственное право. Том II, часть особенная, изд. шестое. - С.-Петербург, 1909). Следуя ст. 80 «Высочайше утвержденных основных государственных законов», Н.М. Коркунов различает верховное управление как правление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующим органом и лицами. В отличие от некоторых ученых, автор считал не столько российским, сколько типичным такое различие, поскольку речь идет о формах властвования. В верховном управлении все проявления власти имеют дискреционный характер, в подчинении - подзаконная деятельность есть общее правило, а дискреционная служит лишь исключением.

Г.Ф. Шершеневич рассматривал исполнительную власть сквозь призму разделения властей: соотношение публичного и частного права дает основание различать методы правового регулирования и обнаруживать особенности закона, указа, распоряжения' и иных актов (См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права. Учебное пособие. Том I, вып. 1. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995, с. 182-196; том II, вып. 2, 3, 4, М.: Юрид. колледж МГУ, с. 123-130, 218-230).

Всесторонне исследуя монархизм как социально-психологическое явление, Л.В. Тихомиров различал власть верховную, основанную всегда на одном принципе и всегда единую, сосредоточенную и неразделенную, и власть управительную (правительственную), сочетающую различные принципы и основанную на специализации, разделении властей. Первая «управляет» второй и объединяет и примиряет множество центров влияния. Самоуправление означало право народа обращаться к государю непосредственно, «право челобития». Поэтому и трактовка системы построения права отражает не его отраслевое деление, а общий психологический закон бытия личности, этически связанной с государем как представителем Бога. Право вытекает из нравственной обязанности повиновения (См.: Л.В. Тихомиров. Монархическая государственность. - 1905. Переиздание С.-Петербург, 1992, с. 36-45, 270-272, 609-618).

И все же преобразования чаще тонули в «пучине застоя». Вспомним, как генерал Крутицкий, известный персонаж пьесы Островского «На всякого мудреца довольно простоты», с удовлетворением принимает из рук Глумова «Трактат о вреде реформ вообще». Тот поясняет: «прожект об улучшениях», а трактат предостерегает против духа времени как измышления праздных умов.

И вот яркое подтверждение. В конце XIX в. заметную роль в России играл К.П. Победоносцев, юрист по образованию. Он был членом коллегии министерства юстиции, сенатором, членом Государственного совета, обер-прокурором Святейшего Синода (до 1905 г.). Как консерватор-государственник Победоносцев выступал против реформ и перемен, критически относился к получавшей в России распространение доктрине парламентаризма ввиду манипуляций на выборах. К тому же она подрывала цементирующее начало русского государства -православие, заменяя его «западной» идеей человека как центра Вселенной.

Отражением либеральных правовых идей и в то же время устойчивых монархических воззрений были взаимоотношения и столкновения первой Государственной думы в России с царскими властями. Обратимся к стенограмме восьмого заседания Государственной думы I созыва 13 мая 1906 г. В своем докладе Председатель Совета министров отметил заинтересованность правительства в соблюдении законности и в принятии Государственной думой законов в пределах предоставленного ей законодательного почина. Эти пределы не охватывают основных государственных законов. Полезно, по его мнению, вооружение административной власти действенными способами предотвращения злоупотреблений дарованными свободами и посягательств, угрожающих обществу и государству. Подчеркивалось при этом, что могущество государства, его крепость и внутренняя сила покоятся на твердой и деятельной исполнительной власти (См.: Государственная дума, 1906-1917. Стенографические отчеты. Том I. - М.: 1995, с. 73-75). И эта власть на деле показала свой жесткий нрав.

Как видно, развитие административных структур в России происходило очень медленно. В начале XVII в. быстрее реорганизуется центральное управление, во многом по западным образдам. От приказов времен Ивана Грозного совершается переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для них утверждается «Генеральный регламент». Местная же власть десятилетиями почти не меняется, и лишь в январе 1864 г. царь подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», а в 1890 г. - новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Усилилось некоторое противостояние бюрократии.

Примечательно, что в России в предреволюционный период продолжался процесс регламентации разных сторон административной деятельности. В 1905-1906 гг. издаются «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», именные высочайшие Указы Правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В «Высочайше утвержденных основных государственных законах» (23 апреля 1906 г.) кроме глав о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе была гл. 5 «О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями», устанавливающая их функции - ведение «государственного управления» и издание актов в соответствии с законом. Но ответственность была только перед государем.

Нарождавшийся класс буржуазии выдвигал свои требования, в частности, введение профессиональных союзов, производственной кооперации, либеральных законов. Состоявшийся в марте 1917 г. первый всероссийский торгово-промышленный съезд даже критиковал правительство за насаждение государственного социализма в страхе перед демократическим социализмом. Все же и позднее ряд административно-правовых актов издается Временным правительством (См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Том 9. - М.: Юрид. лит., 1994).