ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ И СОГЛАШЕНИЯ

В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись. О них обычно говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике. В литературе 20-х гг. административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-х гг. - в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенст-Ве «неравных сторон» (См.: Ц.А. Ямполъская. О теории административного договора. - Сов. госуд. и право, 1966, № 10; В.И. Новоселов. К вопросу об административных договорах. - Правоведение, 1969, № 3). Интерес к ним возрос в настоящее время (А.В. Демин. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1997), хотя многие аспекты остаются не разработанными.

Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления приобретают во все большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности.

Диспозитивный метод, метод стимулирования и метод саморегулирования берутся «на вооружение» и ими. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется.

По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.

В административном праве применяются договоры и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл. 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), включая их ответственность по обязательствам (См.: подробно: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой. - М.: Юринформ-центр, 1995, с. 168-173). Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопарт-нерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл - субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.

Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров, и суб-соглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.

Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений. Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и соглашений.

В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).

Уместно сослаться в данной связи на ст. 160 ГК РФ о письменной форме сделок. Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Двусторонние (многосторонние) сделки могут совершаться способами, установленными пп. 2 и 3 ст. 434 кодекса. Ученые-юристы рекомендуют издание специального закона либо указа об административном договоре. Это правильное предложение.

Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в Качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующие сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных Регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т.д., особенно в части «договорной компетенции».

В федеральных законах по-разному определяется соотношение между законодательной и договорной регуляцией (См.: В.Г. Розенфелъд, Ю.Н. Старилов. Проблемы современной теории административного договора. - Правоведение, 1996, № 4).

Так, в ст. 3 ФЗ «Об образовании» закреплено, что федеральные законы в данной сфере разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов и органов субъектов, регулируют вопросы отношений в сфере образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации, вводят общие установочные нормы по вопросам компетенции субъектов, по которым они осуществляют собственное правовое регулирование. Отдельная норма посвящена правам субъектов принимать законы и иные акты. В ст. 28-32 подробно урегулирована компетенция Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в сфере образования. Пункт 1 ст. 30 оговаривает, что установленная компетенция органов Федерации и субъектов является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

Есть иной способ. В ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения» определены полномочия Федерации в этой сфере, причем в п.2 установлено, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Другой пример. Статья 67 ВК РФ устанавливает, что разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов определяется кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между указанными органами. Закрепленные в cm. 65 полномочия Федерации являются исчерпывающими, а полномочия се субъектов даны в открытом перечне (ст. 66). Можно сделать вывод: договоры могут конкретизировать наборы полномочий и способы их осуществления.

В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений доля разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Во-первых, признание Федеративного договора и иных договоров (в полном объеме - в п. 3 ст. 11), во-вторых, установление приоритета положений Конституции перед положением Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров между органами субъектов в случае их несоответствия Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (пп. 2, 3 ст. 78).

Широкое распространение получили в последние годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ более двух десятков договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно и к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах особенностей правового режима в отношении отдельных объектов (программы охраны зоны Байкала - в договоре с Бурятией, установление экономической зоны и тамо-женно-миграционных режимов - в договоре с Калининградской областью, по вопросам транспортной и социальной инфраструктуры - в договоре с Санкт-Петербургом).

В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и прокуратуры, использование природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами. Есть юридическое дублирование в виде йключения в договоры конституционных и законодательных положений об осуществлении республиками, областями и другими субъектами Федерации собственного законодательного регулирования.

Допускается неоправданное включение в ряд договоров (со Свердловской областью и др.) положений о праве государственных органов субъектов РФ оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия актов федеральных министерств и ведомств (по конкретным основаниям). Но такое право должны иметь органы всех субъектов Федерации согласно будущему ФЗ о федеральных органах исполнительной власти и другим актам. Иначе режим действия федеральных органов на всей территории страны будет «пестрым», «мозаичным».

Остаются без изменения федеральные законы и законы субъектов, из текста которых как бы изымают с помощью договоров те или иные положения.

Приведенные соображения следовало бы учитывать при совершенствовании процедуры заключения внутрифедералъных договоров и соглашений. В их развитие принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом в управленческой и хозяйственной практике.

Сказанное позволяет признать целесообразным подготовку и принятие ФЗ о порядке заключения и выполнения внутрифеде-ральных договоров и соглашений. В нем следовало бы закрепить процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, ведения реестра, ответственности сторон. Кстати, договорные процедуры субъектов Федерации могут быть урегулированы в их законах. Примером служит Закон Калининградской области «О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области» от 27 июня 1996 г. Имеются в виду договоры с федеральными органами, с органами других субъектов Федерации, с органами местного самоуправления, с зарубежными Партнерами.

Отметим теперь и иные договоры и соглашения, которые можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями субъектов РФ, между одноименными министерствами, ведомствами Федерации и ее субъектов, между федеральными министерствами и президентами, правительствами, администрациями субъектов РФ (таков опыт Минтопэнерго и Министерства путей сообщения, подписавшего тарифное соглашение с органами субъектов РФ). По своему содержанию они бывают договорами, соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех или иных сферах или решении определенных вопросов, о совместной деятельности, о делегировании полномочий. Не всегда, к сожалению, их качество бывает высоким.

В соглашениях встречается немало пунктов, дублирующих положения об органах и другие акты. В последние годы заключались соглашения между Госкомитетом по высшему образованию и органами государственной власти ряда областей. Их скрепляли подписи председателей госкомитета, областной думы и главы администрации. Но в тексты соглашений включались нормы из положений о госкомитете, об областных органах, уставов вузов, и такая «правовая инфляция» обесценивала содержание соглашений.

Заметно расширяется практика поручений федерального Правительства министерствам и иным органам заключить финансовые соглашения об инвестиционном кредите иностранных банков, соглашения Минфина и областных администраций о товарном кредите под гарантию областного бюджета, договоры Минфина и Минэкономики с администрациями областей о порядке использования и возврате займов МБРР под крупные проекты. Предстоит глубже изучить данный вид финансово-управленческих соглашений с точки зрения их предмета, содержания, обязательств сторон и гарантий исполнения.

Разновидностью управленческих соглашений являются те из них, которые предназначены для функционального взаимодействия исполнительных органов. Побуждают к их заключению либо острота решаемой задачи, либо возможное дублирование действий органов в решении смежных вопросов. Приведем примеры.

ГТК РФ и Роскомторг 2 марта 1995 г. заключили соглашение о взаимодействии в сфере контроля за исполнением закона об акцизах. Но и в других случаях достигают договоренностей. Правительство РФ утвердило порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечение правонарушений в этой сфере. В Санкт-Петербурге действует Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации при решении вопросов о продаже и сдаче в аренду земельных участков.

Отдельная тема - заключение договоров, соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, где также требуется строгое соблюдение конституционных, законодательных основ их компетенции. На практике встречается немало отступлений.

Таким образом, динамизм управленческих и иных отношений требует правильного соотношения между законодательным и договорным способами регулирования компетенции органов исполнительной власти.

Велико значение международных договоров, которые близко соприкасаются с договорным и правовым массивом внутри России. Отметим два принципиальных конституционных положения. РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, при условии соблюдения прав и свобод гражданина и человека, основ конституционного строя (ст. 79). Общепризнанные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ (ст. 15). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров принимаются Государственной Думой законы с обязательным рассмотрением их в Совете Федерации. ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» регулирует процедуру их заключения, ратификации и исполнения.

Есть немало .межправительственных и межведомственных соглашений.