СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Правовые системы разных стран сближаются. Сравнительное правоведение получает широкое признание. Но в прикладном сравнительно-правовом анализе допускается немало ошибок, как познавательных, так и политико-юридических. Применительно к нашему административному праву можно заметить механическое привнесение процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией. Копируются акты, которые не «ложатся» в структуру отечественного административного законодательства.

Сопоставляются нормы, акты, институты без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран. Нередко механическое заимствование чужих норм усиливается лоббированием с добавлением «извне». В итоге нормативные модели рушатся в реальной жизни. Правовые нормы плохо реализуются. Ведь поведение граждан, должностных лиц, служащих в административно-правовой сфере подчиняется своим внутренним закономерностям.

Многолетние наблюдения свидетельствуют о широком и устойчивом развитии административного права во многих странах. Оно характерно для разных государств в силу той меры общности государственной организации и функционирования государственных институтов, которая выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных отношений. При этом наблюдаются и значительные различия, поскольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специфику системы права.

Словом, каждое национальное административное право содержит элементы общего, особенного и единичного. Вопрос заключается в том, как изучать и оценивать пропорции этих элементов, каким образом воспринимать общие элементы и следовать признаваемым идеям и доктринам административного пра-, ва. Ответ на него давался всегда, ибо мыслители, ученые и специалисты часто старались провести сравнительно-правовой анализ в данной сфере. Описывался административный опыт других стран, их реформы, административные учреждения. Высказывались оценки по поводу сходства и различий как в историческом плане, так и применительно к современным административно-правовым явлениям.

Подобные подходы обнаруживаются в трудах отечественных и иностранных государствоведов и административистов. Сошлемся в качестве примера на использование в эпоху петровских административных реформ шведского опыта построения государственных учреждений. Другой иллюстрацией послужит изданный в России в 1875 г. «Сборник государственных знаний», в котором помещены статьи о сравнении акционерных обществ разных стран, земских повинностях и местных налогах, обзоры книг Л. Штейна о полицейском праве, о военном деле, обзоры экономических преобразований в Германии, исследований английских косвенных налогов (См.: Сборник государственных знаний. Прд ред. В.П. Безобразова. Том II. - С.-Петербург, 1875).

Внимание к зарубежным материалам было весьма заметным и в трудах таких известных русских юристов, как Коркунов, Лазаревский, Чичерин и др. В первые годы Советской власти сохранялся некоторый интерес к изучению иностранных административных учреждений, но постепенно он угасает под влиянием нарастающей критической линии сравнительного анализа. Отторжение теорий и практики управления буржуазных государств становится преобладающим в научных и публицистических трудах. И лишь «технология управления», «стандарты работы учреждения» из американского, германского и французского опыта еще долго поддерживаются то в рамках движений за рационализацию управления, то научной организации труда в 20-30 гг., то в виде признаний общих принципов науки управления в 60-70-х гг.

Специальному анализу зарубежный административно-правовой опыт подвергался сравнительно редко.

В качестве немногочисленных иллюстраций могут служить гл. XXXIII «Некоторые вопросы административного права зарубежных социалистических стран» и гл. XXXIV «Об административном праве буржуазных государств» в учебнике «Административное право» (См.: Административное право. - М.: Юрид. лит., 1967). В них рассказывалось о построении и деятельности правительств, центральных и местных органов государственного управления, об органах контроля в социалистических странах и административной юстиции в буржуазных государствах, о государственной службе, об управлении в разных сферах.

Подобные сведения были шагом вперед в применении сравнительного метода для изучения административного права разных стран. В те же годы на русский язык были сделаны переводы ряда книг известных административистов социалистических стран. Книга польского юриста Е. Старосъцяка «Элементы науки управления» способствовала расширению представлений об управлении как объекте изучения административного права, особенно об организации работы управленческих органов и их кадров (См.: Е. Старосъцяк. Элементы, науки управления. - М.: Прогресс, 1965).

Много специфического можно было обнаружить в книге югославского ад министр ативиста С. Поповича «Административное право. Общая часть.» - особенно применительно к соотношениям государственного и общественного управления в рамках публичного управления и организации общего административного процесса и его видов (См.. С. Попович. Административное право. Общая часть. - М.: Прогресс, 1968) В те же годы и позднее в отечественной научной литературе появляются работы, специально посвященные институту государственной службы в зарубежных странах, управленческому персоналу. Большой интерес в свое время вызвал американский «Курс для высшего управленческого персонала», изданный в 1970 г. в издательстве «Экономика».

Особенно много внимания уделялось системам органов государственного управления. Коллективом ученых-юристов восьми социалистических стран был подготовлен двухтомник «Аппарат управления социалистического государства». В нем обстоятельно охарактеризованы социальное назначение аппарата управления, принципы его организации и деятельности, основы построения системы органов управления, методы и формы их деятельности. Существенное внимание было уделено анализу управленческих решений, обеспечению законности и контроля, административной юрисдикции, а также государственной службе и организации труда служащих аппарата (См.: Аппарат управления социалистического государства Ч. 1. - М.: Юрид лит., 1976; ч. 2 - М.: Юрид. лит., 1977). Авторам удалось в процессе сравнительно-правового исследования показать общие и специфические моменты в построении и деятельности аппарата управления.

Изучались центральные органы капиталистических стран (См.: Б.С. Крылов. Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. - М.: Наука, 1982). Другой вектор сравнительных исследований был посвящен анализу государственных органов развивающихся стран и прежде всего африканских государств. В изучении их государственного аппарата много внимания уделялось президентским и парламентским институтам, судам, меньше - аппарату управления. Но краткие его характеристики оказались весьма полезными (См.: Государственный аппарат. - М. Наука, 1984).

Вполне объяснимо на этом фоне расширение сравнительно-правовых исследований органов исполнительной власти крупнейших капиталистических государств в последнее десятилетие, когда сближение России и других стран стимулировало интересы исследователей в данной сфере. Появились специальные труды о правительстве, министерствах и ведомствах в зарубежных странах (См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1994), об исполнительной власти, общих тенденциях ее развития и институтах (См.: Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. - М.: 1995J. Страноведческий анализ сочетается в них с юридико-функциональным анализом, что обогащает общий потенциал науки административного права.

Новому, более высокому уровню сравнительного изучения административного права отвечает учебное пособие «Административное право зарубежных стран». В нем даны характеристики административного права США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китая, Болгарии, Египта. Анализ проведен по ряду согласованных структурных критериев - особенность административного права и его источников, организация администрации, регулирование административной деятельности, контроль или административные суды, государственная служба, а в некоторых случаях и региональное и местное самоуправление, локальные акты, административно-правовой статус собственности (См.: подробно: Административное право зарубежных стран. Под. ред. проф. А.Н Козырина. - М.: Спарк, 1996). Безусловная источниковедческая польза данного издания уменьшается из-за отсутствия общего анализа и сравнения систем административного права. В нем скорее есть аналитическая информация о правовых системах отдельных стран.

Поэтому мы считаем необходимым особо подчеркнуть значение теории и методологии сравнительного правоведения не только как таковой, в качестве самостоятельного научного направления и учебной дисциплины, но и применительно к каждой отрасли права, а в данном случае - к административному праву. Этому посвящена наша специальная книга (См.: подробно: Ю.А. Тихомиров. Курс сравнительного правоведения. - М.: Норма, 1996). Правильное и методологически корректное определение целей сравнительно-правового анализа, его объектов и возможных результатов имеет первостепенное значение. Краткий сравнительно-аналитический очерк развития административного права послужит иллюстрацией такого подхода.

В настоящей книге мы исходим из признания такой цели сравнительного административно-правового исследования, как познание путем получения информационных и аналитических материалов. Объектом сравнительно-правового анализа применительно к России и другим государствам могут быть: а) общая концепция развития административного права и его источников; б) концепция системы административного законодательства и его подотраслей; в) сопоставление и оценка отраслевых институтов административного права; г) сопоставление отдельных или однородных административно-правовых актов; д) сравнение методов административно-правового регулирования в разных сферах государственной жизни.