СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА

Органически целостная система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный правовой массив.

Общие принципы, конституционная классификация правовых актов, критерии выделения структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий - вот ось, которой скрепляется система законодательства.

В общественной практике, однако, допускается много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается «чистота» отраслевых рядов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо искусственно изолируют их - с другой. Множество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействия на общественные процессы. Административное право нередко «тонет» в общей правовой пучине.

Поэтому считаем нужным выделить те линии соотношения административного права с другими отраслями права, которые столь необходимы. Речь идет, во-первых, о согласованном применении норм административного права и норм других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действия административно-правовых и иных норм, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права там, где "они могут дать больший эффект, чем императивные методы, в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в «ткань» административно-правового регулирования, в-пятых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-функциональных «связок норм» разных правовых актов, в-шестых, о коллизионном праве как механизме устранения юридических коллизий.

Поясним теперь подробнее наиболее типичные модели взаимоотношений административного права с другими отраслями права. Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объясняется самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат «правоис-точником» других отраслей. Нормативные понятия и термины играют роль «общего знаменателя» (См.: подробно: В.Е. Чиркин. Основы конституционного строя. - М.: Манускрипт, 1996).

Система конституционного права и объекты правового регулирования весьма близки к системе административного права. По нашему мнению, отрасль конституционного права можно разделить на следующие подотрасли: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, элементы - территории и границы, гражданство и др., атрибуты - герб, флаг и т.д.); б) статус личности и гражданина; в) организация государственной власти; г) федеративное устройство государства; д) прямая демократия, избирательное право; е) парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правовая система; и) статус общественных институтов (общественные объединения, СМИ и др.).

Структуру конституционного законодательства целесообразно строить в соответствии со структурой отрасли конституционного права, «наполняя» каждую ее подотрасль четко структурированным правовым материалом и одновременно развивая, дополняя и конкретизируя эти подотрасли. Например, подотрасль «в» конституционного права может быть основой для структуризации такой адекватной ей подотрасли конституционного законодательства, как «органы государственной власти» со своими субподотраслями - «Виды государственных органов», «Президент РФ», «Федеральное Собрание РФ», «Правительство РФ» и т.д. Подотрасль «д» может быть развита в таких подотраслях конституционного законодательства, как «Избирательное право. Выборы», «Референдум», «Собрания граждан» и т.д. К подотрасле-вым институтам целесообразно отнести статус избирателей, кандидатов, избирательных комиссий, процедуры выборов и голосования.

Как видно, наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Есть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Правительства. В конституционном праве закреплены его основные элементы - природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом.

Весьма сходны также нормы конституционного и административного права. В них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано.

Правильное соотношение публичных и частных интересов диктует применение и оценку административно-правовых и гражданско-правовых норм. Поскольку нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли, административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.

Приведем ряд иллюстраций из ГК РФ. В п. 3 ст. 2 установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом.

В ст. 3 «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» установлено, что гражданское законодательство состоит из кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Введено важное правило - нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать кодексу.

Отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 3 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить кодексу и иным законам. На основании и во исполнение кодекса и иных законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства кодексу или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента и постановлениях Правительства, определяются правилами кодекса.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правыми актами.

Применительно к отношениям, возникающим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК РФ.

Статья 16 ГК РФ «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления» гласит: «Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».

Урегулировано участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Российская Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

К субъектам гражданского права, указанным в п. 1 ст.- 124 ГК РФ, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

От имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Юридические лица, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ, муниципальных образований.

Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ.

Правила пп. 2-5 ст. 126 не распространяются на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты, приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

Интересна ст. 426 ГК РФ, устанавливающая правила о публичном договоре. Это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.

Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается. При необоснованном ее уклонении от заключения публичного договора применяются положения, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ.

В случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Условия публичного договора, не соответствующие требованиям об установлении одинаковых условий для всех потребителей, а также издаваемым Правительством правилам, ничтожны.

Образно говоря, административное право выступает как шпага, защищающая «юридическую честь « публичного права и одновременно гражданского права. Такая роль указанных отраслей права объясняется прежде всего широтой применения императивного метода административного права и широтой использования диспозитивного метода, метода дозволения в гражданском праве. Эти отрасли - самые объемные по своему регулированию. С другой стороны, они как бы «посылают» свои методы в другие отрасли, где для их применения есть простор. Ведь известная комплексность присуща почти всем отраслям права, и такому соседству не приходится удивляться.

Гражданское законодательство России с принятием двух частей нового ГК, многих экономических законов, с выходом в свет целого ряда книг получило мощное развитие (См.: Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая. Отв. ред. ОН. Садиков - М.: Юрид. лит., 1996, с. 7-13, Гражданское право. Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. Часть I. - С.-Петербург, Теис, 1996, с. 12-13, Проблемы современного гражданского права. М.: Городец, 2000). Ученые-цивилисты отграничивают гражданское право от административного права, во-первых, применением к имущественным отношениям властных, обязательных методов регулирования и наличием специфических мер административной ответственности, применяемых с соблюдением особых административных процедур, во-вторых, регулированием нормами административного права организационных отношений, возникающих в сфере производства, распределения, обмена и потребления. Выделение либо параллельность административно-правовых отношений в круге комплексных отношений служит, как видно, водоразделом между гражданским и административным правом.

И все же взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится более глубоким и масштабным. От этого ничуть не уменьшается их «чистота», «рафинированность», а напротив, достигается сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношения. Заметна и «рокировка», когда те или иные отношения переходят в сферу регулирования гражданского или административного права (например, в отношениях госорганов с предприятиями), когда методы одной отрасли используются и в другой отрасли (например, договорные формы в административном и нормы о регистрации - в гражданском). В предпринимательском праве (Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. /М.. Юристъ, 1999), в антимонопольном праве (Конкурентное право Российской Федерации» /М.: Логос, 1999) особенно много административных норм.

Очень «тонкие отношения» устанавливаются у административного права с семейным правом, регулирующим весьма своеобразные лично-доверительные отношения (См.: Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации - М.:, БЕК, 1996). Здесь административно-правовые нормы служат гарантией реализации и охраны норм семейного права. Этой главной цели отвечают статьи СК РФ: ст. 3 - о праве Правительства принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных кодексом, другими законами, указами Президента, ст. 15-о порядке медицинского обследования лиц, вступающих в брак, ст. 11, 19 - об обязанностях органов загса, ст. 170 - о приведении нормативных правовых актов в соответствие с кодексом.

Своеобразны отношения между административным правом и отраслями т.н. социального права. В них почти поровну есть нормы публичного и частного права, иногда с явным преобладанием первых. Это экологическое право (См.: В.В. Петров. Экологическое право России. - М.: БЕК, 1995), трудовое право, формирующееся образовательное право (См.: В.И. Шкатулла. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. - М.: 1996) и др. «Поле взаимодействия» норм названных отраслей права с нормами административного права довольно широкое. Оно позволяет последним вводить статус исполнительных органов, должностных лиц, их права, обязанности и ответственность в соответствующих областях, правовые стандарты и режимы обслуживания, обязательные для применения, устанавливать правила и нормы административной ответственности за их нарушение.

Тесные связи складываются между административным правом и финансовым правом. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвления административного права. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования (См.: Финансовое право. Под ред. О.Н. Горбунковой - М.: Юристъ, 2000). Изучение управления государственными финансами, финансовой деятельности государства дополняется регулированием налоговой сферы, статуса налогоплательщиков и налоговых органов. Бюджетное право вплотную примыкает к административному праву прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, порядком их бюджетных взаимоотношений.

В известной мере банковское право близко соприкасается с административным правом. Если раньше оно рассматривалось как подотрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулирования, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью (См.: Г.А. Тосу-нян. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. - М.:, Дело ЛтД, 1995; Банковское право Российской Федерации. Особенная часть. Том 1. Под ред. Г.А. Тосуняна, М.: Юристъ, 2001). На наш взгляд, именно в части публично-правового регулирования статуса банков и их кредитно-денежных операций, статуса Центрального Банка России и развития банковской системы отчетливо сказывается действие административно-правовых актов и норм.

Стремительное изменение и совершенствование таможенного дела повлекло за собой бурное развитие таможенно-правовых норм. Появился Таможенный кодекс - детище административного права. Но признание таможенного права неоднозначно. Одни считают его институтом административного права (См.: Д.Н. Бах-рах, С.В. Кивелов. Таможенное право России. - Екатеринбург, 1995), другие - самостоятельной отраслью законодательства комплексного характера (См.: Комментарий Таможенного кодекса. - М.: Юрид. лит., 1996, с. 3-9), третьи - отраслью права (Таможенное право. Отв. Ред. А.Ф. Ноздрачев, М.: Юристъ, 1998). На данном этапе таможенное право выступает как своеобразная подотрасль административного права, где исполнительные органы, их права, обязанности и ответственность, статус участников таможенных отношений урегулированы именно нормами административного права. В дальнейшем ситуация может измениться.

Административное право взаимодействует с уголовным правом и уголовно-исполнительным правом. Здесь следует отметить административно-правовую организацию управления в системе исправительно-трудовых учреждений, регуляцию вопросов государственной службы в органах дознания и следствия, во внутренних войсках МВД.

Уголовное право карает за преступления, совершенные в сфере действия административных норм. Это касается преступлений против собственности, части преступлений в сфере экономической деятельности (например, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей и др.), преступлений против общественной безопасности и общественного порядка. Глава 32 УК РФ посвящена преступлениям против порядка управления, гл. 33 - преступлениям против военной службы.