ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОВЕЛЕНИЕ

В каждом обществе постоянно происходит поиск меры сочетания различных социальных интересов. Право фокусирует в своих нормах общественно-значимый интерес как общеобязательное мерило, с которым соизмеряют другие виды интересов. Главная же линия водораздела проходит между публичным и частным интересом, поскольку именно на этих полюсах сосредоточены два главных действующих лица - государство и граждане.

Мы уже писали подробно о публичном интересе как признанном государством и обеспеченном правом интересе социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Давались пояснения того, как отражается публичный интерес в разных отраслях права {См.: Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 53-SO).

В настоящей работе нас интересует в большей степени, как административное право выражает публичный интерес. Ведь данное понятие служит еще одним фактором формирования его как самостоятельной отрасли права, поскольку выделение предмета должно сопровождаться четким обозначением «угла зрения» на него. Многие предметы, как известно, являются объектом изучения и регулирования одновременно различных отраслей права.

Административное право отражает не все публичные интересы, а преимущественно те из них, которые выявляются в рамках предмета его регулирования. Доля регулируемых им публичных интересов, естественно, изменчива в силу перехода ее как в сферы других отраслей публичного права, так и в сферы отраслей частного права. В административном праве публичные интересы закрепляются, обеспечиваются и реализуются с помощью разных правовых средств. Назовем их: а) нормативное фиксирование публичного интереса и его признаков; б) закрепление видов публичных интересов; в) признание приоритета публичных интересов; г) установление порядка и гарантий обеспечения публичных интересов; д) определение способов защиты публичных интересов и мер административной ответственности за их нарушение.

Тем самым публичные интересы, обеспеченные административным правом, приобретают значение нормативных ориентиров деятельности и критерия принятия правовых актов и иных документов. Они способствуют формированию социально значимого правосознания граждан и мотивации их поведения, предотвращают отступления от общих правил и гипертрофирование^ частных, личных интересов. А именно эта тенденция российской действительности весьма болезненно отражается в разных сферах государственной и общественной жизни, ею порождается масса правонарушений и преступлений.

Административному праву приходится «улавливать» и регулировать общественные интересы в разных сферах. Подробнее об этом мы расскажем ниже, а сейчас кратко назовем виды административного регулирования публичных интересов. Это обеспечение: а) интересов государства; б) интересов органов исполнительной власти РФ и ее субъектов; в) прав и законных интересов граждан; г) охраны общественного порядка; д) защиты порядка управления; е) реализации публичных интересов в различных сферах экономической, социальной, экологической и иной деятельности; ж) интересов охраны государственных границ; з) интересов соблюдения таможенного режима; и) интересов государственной безопасности.

Административное право использует различные источники для закрепления публичных интересов и их гарантирования и защиты. Наиболее убедительным примером служат Кодекс об административных правонарушениях и законы об административных правонарушениях ряда республик и областей России. В них содержится система мер ответственности за игнорирование и нарушение различных видов публичных интересов.

Применительно к экономической сфере интересен ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В нем, во-первых, дано нормативное определение государственных нужд. Государственные нужды - это потребность РФ в продукции, необходимой для решения обшенационалъных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач.

Во-вторых, поставки продукции для государственных нужд осуществляются в целях обеспечения федеральных целевых программ (включая комплексные программы федерального значения), в т.ч. межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ; экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в т.ч. валютно-кредитных, обязательств РФ; поставок, необходимых для создания и поддержания государственных материальных резервов РФ; поддержания необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности.

В-третьих, в законе установлены основные принципы разработки и реализации целевых программ. При разработке целевых программ необходимо обеспечивать: приоритет в регаении социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; достижение конкретного конечного результата и получение необходимого экономического эффекта в период от одного до пяти лет; увязку финансовых, материальных и трудовых ресурсов; согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Разработка федеральных и межгосударственных целевых программ (в которых участвует РФ) организуется органами РФ, а региональных целевых программ - органами государственного управления ее субъектов.

В целях организации работы по выполнению федеральных и межгосударственных целевых программ Правительство РФ определяет государственных заказчиков, обеспечивающих реализацию указанных программ. При утверждении федеральных и межгосударственных целевых программ, а также перечня других государственных нужд, государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые средства, включая валютные, и они являются ответственными за их выполнение.

Предмет регулирования и публичные интересы как два выделенных признака, характеризующих положение и место административного права в системе права, дополняются третьим признаком. В качестве такового выступает метод повеления, выражающий публичные интересы во властно-обязательных формах. Его нередко называют императивным, предписывающим. Как бы то ни было, главным является право субъекта административного права издавать нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям всегда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц, и в этом выражается их яркая особенность.

Поясним природу повеления ка'к метода административного правового регулирования. Отметим прежде всего использование властеотношений, когда правовые акты и нормы, иные решения, включая и устные, принимаются и реализуются по принципу «команда - исполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Од-ноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта. Для этих целей используются инициативные предложения, учет мнения будущего адресата, участие его в обсуждении проекта решения. Добавим и непременное обобщение материалов общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу административных решений.

Бесспорна строгая «связанность» субъектов административного права законами, когда сфера их деятельности очерчена правовыми рамками. Получая своего рода «мандат закона» на выполнение властных, управленческих и иных функций, субъекты административного права действуют по своему усмотрению в пределах предоставленных полномочий.

Особо подчеркнем в данной связи неприменимость к ним метода «дозволено все, что не запрещено законом», свойственного субъектам частного права. Здесь используется другой правовой принцип - четкого определения перечня полномочий, которые позволяют субъектам публичного права совершать юридически значимые действия. Закрытый, а не открытый перечень полномочий означает правовую связанность, которая коррелирует социальной весомости их властных полномочий. Стремление же пользоваться в законах и других актах формулой «осуществляют иные полномочия», «решают другие вопросы» чревато нарушениями компетенции и злоупотреблениями властью и служебным положением.

Весьма существенно в данной связи различать и умело применять точные формулы полномочий субъектов административного права. Имеются в виду не столько словесные формулировки, фразеологические обороты, сколько формулы юридических действий. Для пояснения приведем их набор в соответствии со ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении Федерации и ее субъектов: а) «обеспечение соответствия», б) «защита», в) «общие вопросы!', г) «разграничение», д) «координация», е) «установление», ж) «осуществление мер».

Как видно, для государства и государственных образований свойственны полномочия высокой степени обобщенности. Для их институтов и органов - более конкретные. Вот формулы полномочий Правительства РФ согласно ст.ст. 112-115 Конституции РФ: а) «представляет предложения», б) «разрабатывает и представляет», в) «обеспечивает исполнение», г) «принимает постановления и распоряжения», д) «осуществляет управление», с) «осуществляет меры».

Для правового регулирования в административной сфере характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия и т.д. обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органе, устанавливаются или меняются его задачи, функции и полномочия и т.д. В иных же случаях оно приобретает смысл конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие (выделить средства, принять решение, назначить или снять с должности руководителя и т.п.).

Повеление как способ административного правового регулирования нередко выражается в запрещении каких-либо действий. Нормы-запреты - в общем или конкретном виде - как бы очерчивают зону возможного неправомерного поведения и тем самым предостерегают субъектов права от вхождения в эту зону. И пусть не покажется безапелляционным такой способ воздействия, поскольку он вызывается к жизни необходимостью обеспечить публичные интересы, т.е. интересы людей, государства и общества

Такое, например, п. 5 ст. 13 Конституции РФ, в котором содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства. Подобный запретительный смысл можно обнаружить в ряде конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина (ст. 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54 Конституции РФ)

Запреты связаны с санкциями, принуждением, которое рассчитано на восстановление нарушенных юридических статусов и состояний, на наказание виновных лиц. Принуждение бывает про.вовым, основанным на законе, и внеправовым.

В административном праве обеспечивается сочетание убеждения и принуждения. Поскольку данная проблема полностью освещена в литературе по теории права, административному праву, привлечем внимание лишь к одному аспекту. Специалисты выделяют методы управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей (См.: подробно: Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1993, с. 179-182). Первая группа Методов отличается прямым воздействием на волю людей, которым адресованы предписания, директивностью указаний, однозначностью команд, не оставляющих исполнителям возможностей Широкого выбора вариантов решений и действий. Названные методы прочно обеспечены проверочными и контрольными аппаратами.

Все это способствует чаще всего быстрому достижению поставленных целей, хотя и сопровождается подчас социальными издержками и жесткостью в отношении людей. Поэтому не менее полезны методы косвенного воздействия, позволяющие содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации; управомочивать адресатов свободно совершать широкий круг действий; стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов. Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления. Формируется самоуправленческий механизм.

Считаем нужным дополнительно пояснить, что метод повеления нельзя понимать упрощенно, как единственно применяемый метод административно-правового регулирования. В нем - своего рода, укрупненном, методе - проявляются различные способы правового воздействия и административно-правовые нормы. Об этом - речь пойдет ниже.