МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционно-правовое закрепление местного самоуправления

Местное самоуправление как общественно-политический и публично-правовой институты следует рассматривать на основе исследования особенностей их конституционно-правового закрепления.

Как публично-правовой институт местное самоуправление наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструментом обеспечения державности . Представляя собой разновидность публичной власти , «специфическое подразделение единой публичной власти» , «особую публичную власть, функционирующую в единой системе народовластия» , местное самоуправление обеспечивает управляемость социальной системы местного уровня, а органы муниципальной власти действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Поэтому вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел, выполнение которых осуществляется самостоятельным уровнем публичной власти — местным самоуправлением.

Смысл положений российской Конституции и Европейской Хартии местного самоуправления позволяет говорить о том, что муниципальная власть, власть местных сообществ — это власть самого населения, но она не растворена в обществе.  Источником власти в муниципальном образовании является местное сообщество. Участие населения в самоуправлении — жизненно необходимая форма самоорганизации общества, а само местное самоуправление — необходимая форма осуществления власти народа, что вытекает и из правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Вопросы местного самоуправления получают закрепление в Конституции РФ в основах конституционного строя (гл. 1), и в отдельной главе (гл. 8). Основы организации местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти определяются, прежде всего, статьей 12 Конституции РФ, предусматривающей организационную самостоятельность местного самоуправления. Данное конституционное положение предусматривает осуществление государственных и муниципальных властных полномочий в рамках определенного вида публичной власти. Вместе с тем конституционное установление самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» свидетельствует о возможности осуществления их совместной с органами государственной власти деятельности. Подтверждением являются положения части 2 ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Это предполагает установление взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Такое делегирование полномочий может быть разовым; на определенный или неопределенный сроки. В то же время возможность обратной передачи органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти законодательно не предусмотрена. В федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения . Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, связанную с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, обеспечивающий решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ.

Особенностью является и то, что Конституция РФ предусматривает осуществление местного самоуправления не только путем референдума и выборов, но и посредством других форм прямого волеизъявления, например, сходов.

Основной закон РФ закрепляет состав субъектов Федерации, а фактически — территории, на которых должны быть образованы органы государственной власти. Ч. 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет общие положения о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это вызывает необходимость дополнительного законодательного определения муниципальных территорий.

Предназначение местного самоуправления как уровня публичной власти, чья деятельность направлена на решение вопросов местного значения, проявляется и в конституционном установлении возможности изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Конституционные положения о местном самоуправлении позволяют говорить о «данности» государством этого института населению.  Власть местного сообщества должна существовать изначально, до организации государства.  По мнению Н.С. Бондаря, «местное самоуправление должно предшествовать институтам организации государственной власти. Оно произрастает из инициативы населения, а не детерминировано государственными формами властвования».

В Российской Федерации не государственная власть была следствием местного самоуправления, а местное самоуправление следовало за появлением нового Российского государства. Необходимость населения России «самоуправляться» на местах обнаружила практически тождественность между правом на местное самоуправление, гарантируемым конституционно, и обязанностью государства, которую закрепила отчасти Конституция в ч. 1 ст. 131 (и затем подтвердил Конституционный Суд РФ), и федеральное законодательство по вопросам организации местного самоуправления.

Муниципалитет (от лат. municipium — город с правом самоуправления) — в ряде стран совокупность органов местного управления и самоуправления. Но в некоторых странах (США, Великобритания) муниципалитетами именуются лишь органы городского управления. Однако несмотря на объединение в этих случаях «местного управления» и «самоуправления», в Российской Федерации такое отождествление отсутствует, что вытекает из правовых позиций Конституционного Суда РФ.  О местном управлении — создаваемых в административно-территориальных единицах органах государственной власти субъектов РФ — можно говорить, что они управляют населением ; самоуправление же является характеристикой муниципальных образований, где население ведает и управляет своими (местными) делами самостоятельно.

Административно-территориальное устройство — основа для организации территориальных органов исполнительной власти. В организации же муниципальной власти принципы административно-территориального устройства не являются обязательным условием определения границ муниципального образования.

Недостаточное законодательное разделение предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления может повлечь своего рода «смешение» уровней публичной власти. Проявлением последнего является совмещение правового статуса государственных и муниципальных органов. Так, например, осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, в судебном порядке было признано незаконным и расценено как лишение жителей Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 2 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), возможно, учитывая и отраженные в решениях Конституционного Суда РФ сложности в определении «местных» и «муниципальных» вопросов, определил, что «в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».

Само существование местного самоуправления связывается с тем, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные интересы — те, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого отдельно взятого населенного пункта (поселка, города, села и т.д.) или его части.

Раскрытию понятия «муниципальная власть» способствует и муниципальное нормотворчество. Суть принимаемых муниципальных правовых актов позволяет уяснить назначение существования этого уровня публичной власти: его ориентацию на решение местных вопросов и организацию жизни населения муниципального образования.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет обязательность наличия представительного органа, главы и местной администрации муниципального образования (ч. 2 ст. 34), т.е. фактически законодательного и исполнительного органов. Иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. Таким образом, элементы реализации принципа разделения властей имеют место и здесь (местные представительные органы власти — это, например, Городские Думы, Советы депутатов, и исполнительно-распорядительные органы власти — Администрации, мэрии), но со значительными сокращениями, следствием которых является, например, невозможность образования муниципальных органов судебной власти.

Конституция РФ устанавливает поселенческо-территориальный принцип организации и осуществления местного самоуправления, так как предусматривает осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях. В основном он используется и в других странах. Так, например, Акт о местном управлении 1972 года в Великобритании устанавливает, что в целях организации местного самоуправления Англия «будет разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах будут образованы районы местного самоуправления, которые будут называться округами» ; Конституция Испании устанавливает, что «организационно- территориальная структура государства включает муниципалитеты, провинции» .

Однако, например, в Социалистической Федеративной Республике Югославия (СФРЮ) был использован совершенно иной принцип организации и осуществления местного самоуправления, который можно обозначить как производственно-отраслевой. В Конституции СФРЮ 1963 г. было указано, что самоуправление осуществляется в трудовой организации и включает решение социальных вопросов.3 Конституцией СФРЮ 1974 г. право на местное самоуправление было определено как право, на основе которого каждый трудящийся равноправно с другими принимал решения о своей работе, направлении общественного развития, осуществлял власть и управлял другими общественными делами.  Таким образом, право на местное самоуправление реализовывалось не по месту жительства, а по месту работы.

Использование такого принципа в осуществлении местного самоуправления является скорее единичным, но, тем не менее, показывает, что объединение граждан для реализации прав самоуправления может происходить не только по принципу, в основе которого лежит территориальное деление. Основой для организации местного самоуправления могут быть и округа (например, образовательные, учебные, военные).

Конституция РФ устанавливает осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, в Ростовской области есть донское казачество. Статьи 77, 78 Устава Ростовской области определяют, что «донское казачество — исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру», а станичные (хуторские) казачьи общества являются одной из форм территориального общественного самоуправления .

Однако Конституция РФ не устанавливает, что же есть суть местного самоуправления. Понятие местного самоуправления определяется законодательно.

В частности, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения» . Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в части 2 статьи 1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. В положениях Закона нашла свое отражение неоднократно высказываемая Конституционным Судом РФ позиция, в соответствии с которой власть в государстве носит публичный характер и может осуществляться народом в различных формах.

Вместе с тем непосредственное участие в самоуправлении всего населения муниципального образования происходит у нас достаточно редко: уставы муниципальных образований, как правило, дублируют федеральные и региональные законодательные установления в части оснований для проведения местных референдумов или собраний (сходов).

В отличие от России организация низовых звеньев муниципальных систем многих зарубежных государств часто организована в такой форме, когда население малочисленного муниципального образования (150 — 200 человек) осуществляет местное самоуправление посредством собраний (сходов), с возможной должностью председателя, который отчитывается о своей деятельности перед местным населением и может быть им переизбран досрочно. Как отмечает Н.С. Бондарь, такая организация значительно повышает уровень демократизма всей системы организации публичной власти в обществе.

Использование термина «низовые звенья» применительно к зарубежным странам и определение некоторыми авторами местного самоуправления как «коллективного права низовых территориальных коллективов»  позволяет судить о наличии определенной типологии составных муниципальной системы, в том числе и в территориальной организации муниципальных образований в Российской Федерации.