История местного самоуправления в России

Реформы самоуправления земств и городов. Земские и городские учреждения

Освобождение крестьян из крепостной зависимости, развитие капиталистических отношений, рост социальной напряженности подтолкнули правителей к реформам государственного и местного управления. Императором Александром II 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 г. — Городовое положение .

Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Суть реформы передает общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством. Названные преобразования, захватив губернское, уездное деление, не затронули волость, где в основном было сохранено прежнее регулирование.

Позднее названные акты были изменены Александром III в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городовом положении от 11 июня 1892 г. . Предпринятые изменения обычно определяют как контрреформу. В самом общем виде они свелись к усилению государственного контроля над земствами, закреплению их положения как особого звена государственных учреждений, расширению представительства в них дворян. В мерах контрреформы заметны черты государственной теории местного самоуправления.

Положения 1864 и 1870 гг.

Органы земств по Положению 1864 г. — это уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответственно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из председателя и двух членов управы. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием также сроком на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.

Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. — это городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться: их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утверждался в должности императором, в губернских городах — Министром внутренних дел, в остальных городах — губернаторами.

Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан — собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно.

Сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского собрания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные не младше 25 лет. Лишались избирательного права лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору.

Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 год), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного — по доверенности или уполномочию.

Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов. Предусматривалось избрание на шесть уездных гласных одного губернского гласного.

В соответствии с Городовым положением городские обыватели делились на три разряда, или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы. Все три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов. В избирательных собраниях вправе были принимать участие русские подданные, достигшие 25-летнего возраста, уплачивающие сборы в пользу города и не имеющие недоимок по ним. Лишены были избирательного права лица, подвергнутые суду за преступления и проступки; отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом; лишенные духовного сана; иностранцы. Как и при выборах в земские собрания, круг городских избирателей был шире, чем круг лиц, обладавших правом участия в избирательных собраниях. Аналогично решался вопрос и о представительстве на избирательных собраниях избирателей, не имевших права в них участвовать.

По Положению общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим.

Целью деятельности губернских, уездных земских органов было заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своим имуществом, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. К названным функциям добавлялись и иные, в том числе имевшие общегосударственное значение. На органы земств возлагались, например, содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, попечение о тюрьмах.

Аналогичные вопросы решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. На них, в частности, возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Земские, городские учреждения, издавая постановления и распоряжения, не могли выйти за пределы собственной компетенции. Губернатор или Министр внутренних дел вправе были приостанавливать исполнение актов земских, городских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам».

Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В то же время земские органы уездов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.

Положения 1890 и 1892 гг. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городовое положение от 11 июня 1892 г. сохранили принципиальную структуру земских и городских органов. Однако они внесли в структуру избирателей и положение земских, городских учреждений ряд существенных изменений. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сельских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.; содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах.

Земские, городские органы стали рассматриваться как государственные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачислялись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на государственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества таким правом не обладали.

Органы государства наделялись правом отмены решений земских, городских органов в случаях, когда последние не согласовывались с законом либо были приняты с превышением компетенции земств или порядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности. Многие решения земств подлежали утверждению Министром внутренних дел (об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и др.).

При губернаторе действовало губернское присутствие по земским и городским делам как надзорный по отношению к земствам орган. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица.

Такое положение земских, городских органов ко времени разрушения российской монархии в результате революционных событий 1917 г. существенно не изменилось.

Реформы Временного правительства. Пришедшее к власти Временное правительство намеревалось осуществить очередную земскую реформу. Оно, в частности, попыталось учредить земские органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с городскими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы (весна-лето 1917 г.). В условиях социально-экономического и политического кризиса Временное правительство параллельно пошло на чрезвычайные меры, назначая на места собственных комиссаров. Однако воплотить свои начинания по совершенствованию земской организации ему не удалось. Власть в стране захватили большевики, что стало одной из причин разрушения Российской империи как государства. Была ликвидирована и складывавшаяся годами система земств.