Научно - практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об исполнительном производстве"

Иные органы и организации, исполняющие требования судебных актов и актов других органов

1. Из содержания комментируемой статьи следует, что Закон выделяет две группы органов и организаций, исполняющих требования судебных актов и актов иных органов:

1) налоговые органы, банки и иные кредитные организации; 2) другие органы, организации, должностные лица и граждане.

2. Отнесенные к первой группе субъекты, исполняющие требования судебных актов и актов иных органов, прямо указаны в законе - это налоговые органы, банки и иные кредитные организации.

Закрепленное в ч. 1 ст. 5 настоящего Закона правило дозволяет налоговым органам, банкам, иным кредитным учреждениям исполнять требования судебных актов и актов других органов только при наличии двух условий: 1) если это предусмотрено федеральным законом; 2) если подлежат исполнению требования о взыскании денежных средств. Так, неисполнение налогоплательщиком добровольно обязанности по уплате налога влечет принудительное взыскание с него сумм налога. C организаций налог по общему правилу взыскивается в бесспорном порядке (ст. 45 Налогового кодекса РФ).

Согласно ст. 46 Налогового кодекса РФ в случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительно путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщика или налогового агента на счетах в банках.

Взыскание налога производится по решению налогового органа путем направления в банк, в котором открыты счета налогоплательщика или налогового агента, инкассового поручения (распоряжения) на списание и перечисление в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды) необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика или налогового агента.

Решение о взыскании принимается после истечения срока, установленного для исполнения обязанности по уплате налога, но не позднее 60 дней после истечения срока исполнения требования об уплате налога. Решение о взыскании, принятое после истечения указанного срока, считается недействительным и исполнению не подлежит. В этом случае налоговый орган может обратиться в суд с иском о взыскании с налогоплательщика или налогового агента причитающейся к уплате суммы налога.

Решение о взыскании доводится до сведения налогоплательщика (налогового агента) в срок не позднее 5 дней после вынесения решения о взыскании необходимых денежных средств (в ред. Федерального закона от 9 июля N 1999 г. N 154-ФЗ).

Инкассовое поручение (распоряжение) на перечисление налога в соответствующий бюджет и (или) внебюджетный фонд направляется в банк, где открыты счета налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента, и подлежит безусловному исполнению банком в очередности, установленной гражданским законодательством Российской Федерации.

Инкассовое поручение (распоряжение) налогового органа на перечисление налога должно содержать указание на те счета налогоплательщика или налогового агента, с которых должно быть произведено перечисление налога, и сумму, подлежащую перечислению.

Взыскание налога может производиться с рублевых расчетных (текущих) и (или) валютных счетов налогоплательщика или налогового агента, за исключением ссудных и бюджетных счетов.

Взыскание налога с валютных счетов налогоплательщика или налогового агента производится в сумме, эквивалентной сумме платежа в рублях по курсу Центрального банка Российской Федерации на дату продажи валюты. При взыскании средств, находящихся на валютных счетах, руководитель (его заместитель) налогового органа одновременно с инкассовым поручением направляет поручение банку на продажу не позднее следующего дня валюты налогоплательщика или налогового агента.

Не производится взыскание налога с депозитного счета налогоплательщика или налогового агента, если не истек срок действия депозитного договора. При наличии указанного договора налоговый орган вправе дать банку поручение (распоряжение) на перечисление по истечении срока действия депозитного договора денежных средств с депозитного счета на расчетный (текущий) счет налогоплательщика или налогового агента, если к этому времени не будет исполнено направленное в этот банк поручение (распоряжение) налогового органа на перечисление налога.

Инкассовое поручение (распоряжение) налогового органа на перечисление налога исполняется банком не позднее одного операционного дня, следующего за днем получения им указанного поручения (распоряжения), если взыскание налога производится с рублевых счетов, и не позднее двух операционных дней, если взыскание налога производится с валютных счетов, поскольку это не нарушает порядка очередности платежей, установленных гражданским законодательством Российской Федерации.

При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах налогоплательщика или налогового агента в день получения банком поручения (распоряжения) налогового органа на перечисление налога поручение исполняется по мере поступления денежных средств на эти счета не позднее одного операционного дня со дня, следующего за днем каждого такого поступления на рублевые счета, и не позднее двух операционных дней со дня, следующего за днем каждого такого поступления на валютные счета, поскольку это не нарушает порядок очередности платежей, установленный гражданским законодательством Российской Федерации.

При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах налогоплательщика или налогового агента или отсутствии информации о счетах налогоплательщика и налогового агента налоговый орган вправе взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика или налогового агента в соответствии со ст. 47 Налогового кодекса (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ).

Взыскание налога за счет имущества налогоплательщика-организации или налогового агента-организации производится по решению руководителя (его заместителя) налогового органа путем направления в течение трех дней с момента вынесения такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об исполнительном производстве" с учетом особенностей, предусмотренных законом (ст. 47 Налогового кодекса РФ).

В ст. 27 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 8 июля 1999 г.) говорится, что на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, арест может быть наложен не иначе как судом и арбитражным судом, судьей, а также по постановлению органов предварительного следствия при наличии санкции прокурора.

При наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах и во вкладах, кредитная организация незамедлительно по получении решения о наложении ареста прекращает расходные операции по данному счету (вкладу) в пределах средств, на которые наложен арест.

Взыскание на денежные средства и иные ценности физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, может быть обращено только на основании исполнительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кредитная организация, Банк России не несут ответственности за ущерб, причиненный в результате наложения ареста или обращения взыскания на денежные средства и иные ценности их клиентов, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Конфискация денежных средств и других ценностей может быть произведена на основании вступившего в законную силу приговора суда.

Таким образом, банки и кредитные организации в соответствии с законом вправе исполнять требования судебных актов и актов иных органов.

3. Во вторую группу субъектов, исполняющих требования судебных актов и актов иных органов, входят все другие (помимо налоговых органов, банков и иных кредитных организаций) органы, организации, должностные лица и граждане. Они перечислены в п. 2 ст. 5 ФЗ "Об исполнительном производстве" и могут исполнять требования судебных актов и актов иных органов только в случаях, указанных в законе. Каких-либо иных ограничений действующее законодательство не содержит, с чем вряд ли можно согласиться.

Никаких конкретных указаний в отношении лиц, составляющих вторую группу субъектов, исполняющих требования судебных актов и актов иных органов, ФЗ "Об исполнительном производстве" не содержит. В связи с этим в теории и на практике постоянно возникает вопрос, о каких же конкретно органах и организациях идет речь в п. 2 ст. 5 этого Закона.

В литературе к субъектам, исполняющим требования судебных актов и актов иных органов, помимо налоговых органов, банков и иных кредитных организаций, относят:

финансовые органы, Управления федерального казначейства - при исполнении решений о взыскании с государства как с должника;

- органы записи актов гражданского состояния - при исполнении решений, которые требуют регистрации в указанных органах (при установлении отцовства, признании актовой записи об отцовстве недействительной, при регистрации решений суда о расторжении брака, установлении судом факта государственной регистрации акта гражданского состояния и т.д.);

- органы опеки и попечительства в лице органов местного самоуправления, которые выполняют указанные функции на основании ст. 34 ГК РФ, - по решениям о признании недееспособным, ограниченно дееспособным и др.;

- учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - по решениям судов о признании права собственности, прекращении права собственности, об установлении факта принадлежности строения или земельного участка на праве собственности, об установлении факта добросовестного, открытого и непрерывного владения как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет и т.д.;

- Федеральный долговой центр при Правительстве Российской Федерации (Настольная книга судебного пристава-исполнителя: Справочно-методическое пособие/Отв. ред. проф. В.В.Ярков. М., 2000. С. 134-135).

Деятельность Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации заслуживает пристального внимания.

Федеральный долговой центр при Правительстве Российской Федерации (далее - Центр) образован Постановлением Правительства РФ от 6 января 1998 г. N 6 (в ред. постановлений от 10 июля 1998 г. N 753, от 23 апреля 1999 г. N 459). Этим же Постановлением (в ред. постановлений Правительства РФ от 10 июля 1998 г. N 753, от 23 апреля 1999 г. N 459) утверждено Положение о Федеральном долговом центре при Правительстве Российской Федерации.

Центр является специализированным государственным учреждением, созданным в целях обеспечения исполнительных действий при обращении взыскания на имущество организаций-должников на основании судебных решений и актов других органов, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также реализации конфискованного и бесхозяйного имущества, обращенного в федеральную собственность. В своей деятельности Центр руководствуется Федеральным законом "Об исполнительном производстве", иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Центр является организацией, имеющей право проведения торгов имуществом (имущественными правами) организаций-должников, конфискованным и арестованным имуществом, в том числе находящимся за рубежом, а также бесхозяйным имуществом, изъятым правоохранительными органами при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Он осуществляет свои функции во взаимодействии с органами принудительного исполнения и другими органами, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество.

Основная задача Центра - создание организационных, экономических, информационных и иных условий эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество организаций-должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Центр в соответствии с возложенной на него основной задачей:

- оценивает ликвидность имущества организации-должника в целях отбора активов должника для наложения ареста при обращении взыскания на его имущество;

- привлекает, в том числе на конкурсной основе, специализированные организации для реализации арестованного имущества организации-должника путем проведения торгов на комиссионных и иных договорных началах, предусмотренных федеральным законом;

- организует торги по продаже имущества организаций-должников, подлежащего реализации путем проведения торгов;

- при необходимости организует перевозку и хранение арестованного имущества организации-должника;

- при выполнении функций специализированной организации по реализации имущества организации-должника получает и перечисляет в установленном порядке средства, вырученные в результате продажи имущества организации-должника.

При осуществлении своих функций Центр вправе:

- получать у организаций-должников, судебных приставов-исполнителей, налоговых, таможенных органов и органов налоговой полиции информацию об имуществе организации-должника, на имущество которой в установленном порядке обращено взыскание;

- привлекать специалистов, в том числе работников специализированных экспертных организаций, для разрешения вопросов, возникающих при совершении исполнительных действий, требующих специальных знаний;

- рекомендовать состав имущества (имущественных прав), подвергаемого аресту в ходе принудительного обращения взыскания на имущество организации-должника;

- заключать договоры, в том числе на конкурсной основе, со специализированными организациями, привлекаемыми для реализации арестованного имущества, а также с организациями и гражданами, привлекаемыми для перевозки и хранения арестованного имущества;

- совершать сделки путем проведения публичных торгов по реализации имущества (имущественных прав) организаций-должников;

- получать в установленном порядке компенсацию расходов по совершению исполнительных действий, отчисления средств от продажи арестованного имущества организаций-должников, а также комиссионное вознаграждение в случае выполнения им функций специализированной организации по реализации имущества организации-должника;

- безвозмездно получать от государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций документы и информацию, необходимые для выполнения своих функций;

- создавать свои территориальные подразделения, наделять организации правами по осуществлению своих функций на соответствующей территории;

- выступать в качестве истца и ответчика в суде и арбитражном суде.

Центр осуществляет функции непосредственно либо через создаваемые им территориальные подразделения (отделения, филиалы, представительства).

Выполнение отдельных действий от имени Центра на соответствующей территории может быть поручено и иным организациям на основании договора в порядке и на условиях, определяемых Центром.

Руководители территориальных отделений - структурных подразделений Центра назначаются на должность и освобождаются от должности директором Центра.

Наиболее важные вопросы деятельности Центра рассматриваются Комиссией Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам.

Центр возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Директор Центра:

- руководит работой Центра, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Центр задач и функций;

- организует взаимодействие Центра с органами принудительного исполнения и другими органами, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество;

- распределяет должностные обязанности между заместителями директора Центра;

- определяет структуру Центра, утверждает положения о его структурных подразделениях, утверждает смету расходов по организации деятельности и техническому оснащению Центра и его территориальных отделений;

- утверждает штатное расписание и смету расходов территориальных отделений - структурных подразделений Центра, рассматривает и утверждает отчеты о результатах деятельности его территориальных отделений;

- определяет объем правомочий, передаваемых территориальным отделениям Центра;

- назначает на должность и освобождает от должности работников Центра (кроме заместителей директора), территориальных отделений - структурных подразделений Центра, в установленном порядке применяет в их отношении меры поощрения и налагает дисциплинарные взыскания;

издает приказы и распоряжения, дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками Центра и его территориальных отделений.

Директор Центра действует от имени Центра без доверенности, представляет его во всех организациях и государственных учреждениях в Российской Федерации и за рубежом, распоряжается имуществом и средствами Центра в соответствии с его задачами и функциями, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности.

Имущество, полученное Центром при его создании либо приобретенное им за счет бюджетных средств, выделенных на организацию деятельности и техническое оснащение Центра и его территориальных отделений, является федеральной собственностью и находится в оперативном управлении Центра.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1999 г. N 459 "О реализации конфискованного имущества" Правительство существенно расширило права Центра, возложив исключительно на него решение задач по реализации имущества, конфискованного или арестованного на основании судебных решений или актов других органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, в том числе находящееся за рубежом, а также на бесхозяйное имущество, изъятое правоохранительными органами при проведении оперативно-розыскных мероприятий, за исключением акций акционерных обществ.

4. В теории и на практике высказаны различные точки зрения по вопросу о возможности исполнения судебных актов частными организациями. По мнению одних, отношения, возникающие при принудительном исполнении судебных актов и актов иных органов, это властные, публично-правовые отношения, а поэтому участие частных (негосударственных) организаций в принудительном исполнении указанных актов не может иметь место.

Другие, напротив, считают, что исполнение судебных актов и актов иных органов может и должно полностью реализовываться частными организациями, специально создаваемыми для осуществления этой деятельности. Поскольку они материально заинтересованы в результатах своей работы, то будут исполнять судебные акты и акты иных органов оперативно и более качественно, чем судебные приставы-исполнители. Это укрепит гарантии защиты прав взыскателей в исполнительном производстве.

И наконец, имеются специалисты, в целом не отрицающие необходимость исполнения судебных актов и актов иных органов частными организациями, но полагавшие, что эта идея должна быть реализована только в будущем. В настоящее время в России нет для этого необходимых условий.

Представляется, что существующие взгляды на проблему и выводы сделаны без должного анализа категорий дел, решения по которым подлежат принудительному исполнению, характера и структуры отношений, возникающих при исполнении судебных актов и актов иных органов, а также возможностей частных организаций осуществлять принудительное исполнение судебных актов.

Прежде всего надо определить, возможно ли участие частных организаций в исполнении всех судебных актов и актов других органов либо здесь существуют какие-то ограничения объективного характера. По нашему мнению, имеется определенная группа судебных актов (далее - первая группа), которая вообще не может быть принудительно исполнена частными (негосударственными) организациями. Так при исполнении решения суда о принудительном изъятии имущества у одного гражданина и передаче его другому, в случае, если должник отказывается от добровольного исполнения решения, потребуется принуждение. Необходимость в принуждении может иметь место при исполнении решения по делу о выселении гражданина из жилого помещения, а также многих других судебных актов и актов иных органов. Негосударственные организации полномочий на применение принудительных мер не имеют (по нашему мнению, и не должны иметь), а следовательно, не смогут исполнить такие решения.

Из изложенного вытекает, что там, где для исполнения решения необходимо принуждение, а следовательно, и властные полномочия, частные организации не в состоянии выполнить задачи, стоящие перед исполнительным производством.

Анализируя закон и практику, можно выделить самостоятельную группу судебных актов, в исполнении которых частные организации вообще не могут принимать участия.

В другую группу (вторую) судебных актов и актов иных органов можно включить все те, в исполнении которых частные организации могут принимать (и принимают) участие.

Для того чтобы иметь полное и правильное представление об участии частных организаций в исполнении судебных актов второй группы и их возможностях в этой области, необходимо уяснить характер и структуру общественных отношений, возникающих в исполнительном производстве.

Исполнение судебных актов и актов других органов развивается поэтапно: возбуждение исполнительного производства, предложение о добровольном исполнении акта, опись (арест) принадлежащего должнику имущества, изъятие имущества, его реализация, выплата вырученных денег взыскателю. Данная схема поэтапного развития исполнительного производства не является стандартной. Так исполнение решения о взыскании алиментов имеет свои этапы развития, исполнение решения о выселении гражданина из жилого помещения - свои и т.д. Для решения рассматриваемой проблемы особенности исполнения актов по тем или иным конкретным категориям дел не существенны. Важно то, что любое исполнительное производство развивается по стадиям (этапам).

На каждом ли этапе частные организации могут участвовать в исполнении актов второй группы? Думается, что нет. Эти организации, в частности, не вправе выносить постановления о возбуждении исполнительного производства, не могут объявлять розыск имущества должника, производить арест имущества должника, принудительное изъятие у него этого имущества, налагать штрафы на участников исполнительного производства, совершать другие действия, по своей правовой природе носящие публично-правовой характер.

Вместе с тем некоторые весьма важные по своей значимости действия, составляющие, как правило, содержание заключительных этапов исполнительного производства, не носят властного характера и являются составной частью гражданско-правовых отношений. Сюда следует отнести все действия, связанные с реализацией имущества должника: проведение торгов, аукционов, реализация имущества на комиссионных началах. Эти действия могут (и должны) совершать специализированные частные организации.

Все этапы (стадии) исполнительного производства связаны между собой и образуют единую цепь. В связи с этим при исполнении судебного акта деятельность судебного пристава-исполнителя и деятельность частной организации (в тех случаях, когда такая организация участвует в его исполнении), имея одну цель, тоже должны быть тесно взаимосвязаны и взаимосогласованы. Причем в этом взаимодействии направляющая и координирующая роль должна принадлежать судебному приставу-исполнителю.

5. В п. 3 закреплено важное правило, позволяющее лучше понять правовое положение органов, организаций и лиц, перечисленных в п. 1 и 2 данной статьи.

Вместе с тем, изучая Закон, нельзя не обратить внимания на то, что возложив на банки и иные кредитные организации обязанности по исполнению требований судебных актов и актов иных органов о взыскании денежных средств Закон не наделил их соответствующими правами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций. В частности, они не наделены даже правом обратиться в суд с заявлением о разъяснении судебного акта или акта иного органа, подлежащего исполнению, об отсрочке или рассрочке его исполнения, приостановлении, прекращении исполнительного производства. Между тем практика показывает, что потребность в этом есть. В частности, как должен поступить банк, если решение, на основании которого выдан исполнительный документ, отменено вышестоящей судебной инстанцией? Ответа на этот имеющий важное практическое значение вопрос в действующем законодательстве нет.