Государственный совет (европейская модель)

К истории образования Государственных советов

В конституциях ряда европейских государств содержатся нормы, посвященные Государственным советам. Следует заметить, что, несмотря на аналогичное название, эти органы занимают различное место в механизме разделения властей каждой конкретной страны.

Создание органов, получивших название Государственных советов *(168), имеет давнюю историю *(169). Во Франции, например, Королевский (Государственный) совет как совещательный орган при Короле впервые появился в XIII в. в период масштабных реформ, проведение которых было направлено на повышение авторитета королевской власти. В дальнейшем происходило расширение полномочий Государственного совета. Вместе с тем следует отметить, что только при Наполеоне I Государственный совет становится одним из важнейших государственных институтов Франции.

Концепция организации государственной власти во Франции на основании Конституции от 13 декабря 1799 г. и принятого с интервалом менее чем в две недели Закона об образовании Государственного совета, в соответствии с которым ему отводилась роль консультанта Правительства в сфере законодательства и высшей инстанции по разрешению административных споров, была с определенными изменениями воспринята некоторыми европейскими государствами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом).

В то же время вряд ли можно говорить, что французская модель организации Госсовета стала общепризнанной в Европе. Пример тому - Государственные советы "новой волны", в частности в Португалии и Ирландии. По своему составу и компетенции они мало напоминают другие европейские Государственные советы.

1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет Российской Федерации, что привело к увеличению числа органов с аналогичным названием на европейском континенте *(170). Вместе с тем в отношении России говорить о новеллах в государственном строительстве было бы не совсем корректно. Впервые как постоянно действующий орган Государственный совет начал функционировать в период царствования Александра I, а именно в 1810 г., когда "Совет сделался учреждением постоянным:, на чреде установлений непременных и к самому существу Империи принадлежащих" *(171).

Значительные изменения, которые произошли в России в ходе конституционных реформ 1905-1906 гг., привели к трансформации правового положения Государственного совета, ставшего фактически верхней палатой первого в России органа национального представительства *(172). Последнее заседание Государственного совета в форме общего собрания имело место 20 февраля 1917 г.

В новейшей российской истории для согласования вопросов внутренней и внешней политики, отражающих общие интересы республик, был создан на основании Закона от 5 сентября 1991 г. Государственный совет, из-за бурных событий начала 90-х просуществовавший, однако, непродолжительное время *(173).

Нормативная база деятельности Государственных советов

В отличие от российской практики Государственные советы в других европейских государствах осуществляют свою деятельность на основании конституционных норм. Регламентация этих вопросов в Основных законах тех стран, где созданы Государственные советы, отличается характером правовых предписаний, что обусловлено в первую очередь спецификой конституционной материи этих стран. Так, например, в Конституции Испании Государственному совету посвящена только одна статья, в которой определяется правовое положение этого органа *(174), тогда как в Основных законах Португалии и Ирландии регулируются вопросы, касающиеся компетенции и порядка формирования Государственного совета, а также некоторые вопросы процедурного характера *(175). Лишь в незначительной мере отошла от общепринятой схемы Франция, где в нынешней Конституции содержатся нормы, в которых регламентируются вопросы, связанные с компетенцией Госсовета в сфере законодательства *(176).

Стремлением повысить статус Государственного совета можно объяснить сложившуюся практику вводить в основные законы нормы, определяющие характер нормативного акта, которым должны регулироваться вопросы, касающиеся Государственного совета. Таким актом должен быть только закон.

В большинстве европейских стран в конституционном порядке закреплен также круг вопросов, подлежащих регламентации на законодательном уровне, определены также и виды законодательных актов, которые должны приниматься по данным вопросам. Например, в Конституции Нидерландов содержится следующее положение: "Организация, состав и полномочия Государственного Совета устанавливаются Актом парламента..." *(177). В Испании полномочия и порядок формирования Государственного Совета должны регулироваться органическим законом (ст. 107).

При характеристике законодательства о Государственном совете следует отметить следующее: наряду с большим количеством актов по данному вопросу в одних странах (Италия, Нидерланды, Люксембург), в других действует комплексный акт, в котором закреплены компетенция, состав и порядок деятельности Государственного совета *(178).

Избрание закона в качестве основного акта, в котором должны быть урегулированы вопросы, связанные с организацией и порядком деятельности Государственного совета, не является повсеместной практикой. В настоящее время основным актом по этим вопросам во Франции является Ордонанс от 31 июля 1945 г. *(179)

Определение статуса Государственного совета по конституции

Конституционные формулировки в отношении статуса органа Государственного совета далеко не всегда отражают его действительное положение в механизме разделения властей. Приведем некоторые из них: Государственный совет Испании - высший консультативный орган правительства (ст. 107), в Португалии - политический совещательный орган при Президенте Республики (ст. 141). В Италии Государственный совет определяется как консультативный орган в юридической и административной областях, а также орган охраны законности в административной сфере (ст. 100). Из приведенной конституционной формулировки следует, что Государственный совет Италии осуществляет как консультативные, так и юрисдикционные функции. Следствием "двойного назначения" этого органа является включение норм о Государственном совете в главы "Правительство" (глава III) и "Магистратура" (глава IV).

В определении статуса Государственного совета Ирландии и Португалии наблюдаются общие моменты, которые заключаются в том, что эти органы осуществляют свою деятельность как консультативные при Президенте. Приведем регламентацию того, что призван делать Государственный совет Ирландии: "помогать и содействовать Президенту по всем вопросам, по которым Президент может консультироваться ... в отношении исполнения и осуществления им тех его полномочий и функций, которые, как установлено Конституцией, исполняются и осуществляются после консультаций с Государственным советом, а также для осуществления таких функций, которые возложены на этот Совет Конституцией" *(180).

Что касается Государственного совета Бельгии, то из его определения как высшего административного суда не следует, что он действительно включен в судебную систему этой страны (в отличие от Государственного совета Греции).

Требуют пояснения конституционные нормы о Государственном совете в некоторых европейских государствах с монархической формой правления.

Так, например, в Дании формально функции государственного управления возложены на Короля, который осуществляет свои прерогативы в Государственном совете. На практике пирамиду исполнительной власти возглавляет Совет министров.

Значительное количество норм, посвященных Государственному совету, содержится в одной из старейших европейский Конституций, действующей и поныне - Конституции Норвежского Королевства от 17 мая 1841 г. По Конституции все полномочия исполнительной власти осуществляются монархом в Государственном совете, хотя на практике они давно перешли к Правительству. Тем не менее сложившееся положение не нашло отражения в Основном законе этой страны.

Первые конституционные акты близкого соседа Норвегии, но с иной формой правления, - Финляндской Республики - предусмотрели создание Государственного совета. Согласно "Форме правления", исполнительная власть должна была осуществляться Президентом, при котором для управления страной создавался Государственный совет *(181). Последующие конституционные реформы изменили положение Президента в механизме разделения властей. Функции исполнительной власти стали в полном объеме осуществляться Правительством, официальное название которого - "Государственный совет".

Государственный совет Российской Федерации

Что такое Государственный совет — это неконституционный совещательный орган при Президенте.

В Послании президента России Федеральному собранию 15 января 2020 года Владимир Путин предложил закрепить статус Госсовета в Конституции.

Образован указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года № 1602. Этим же указом утверждено положение о Государственном совете Российской Федерации. Госсовет рассматривает насущные политические вопросы страны; он не является органом государственной власти, поскольку не обладает властными полномочиями.