Конституционная регламентация референдума в зарубежных государствах Европы

Виды референдума

Большинство европейских конституций, употребляя термин "референдум", не раскрывает его содержание. К ним относятся конституции Греции, Ирландии, Италии, Албании, Молдовы, Польши, Словакии, Словении, Франции, Хорватии.

В конституциях ряда государств используется выражение "всенародное голосование" (Австрия, Беларусь, Лихтенштейн, Люксембург, Венгрия, Латвия). Наряду с этим в отдельных конституциях встречаются такие термины, как "совещательный референдум" (Финляндия, Швеция), "народный опрос" (Австрия, Германия), "обязательный" и "факультативный" референдум (Швейцария).

Базируясь на анализе соответствующих конституционных положений, можно констатировать, что термин "всенародное голосование" юридически идентичен термину "референдум".

Основные виды референдумов – совещательный, факультативный и обязательный

Совещательный (консультативный) референдум, характерный для скандинавской конституционной модели и упоминаемый конституциями Финляндии и Швеции, так же, как и обязательный, связан с выявлением воли избирателей. Однако вынесенное им решение не является обязательным для государственных органов, обладает исключительно моральной силой, содействуя выяснению преобладающей позиции избирателей по конкретному вопросу.

Народный опрос также представляет собой форму изучения общественного мнения рекомендательного характера. Однако иногда он может нести элемент обязательности. Например, согласно конституционным нормам ФРГ, в стране применяется два вида народного голосования: собственно референдум, имеющий обязывающий (решающий) характер, и народный опрос, который является по существу консультативным референдумом, однако влекущим определенные правовые последствия. Так, если референдум назначается для утверждения федерального закона, регулирующего новое деление федеральной территории, то народный опрос осуществляется с целью предварительного выяснения мнения населения заинтересованных территорий по предлагаемому федеральным законом изменению статуса отдельных земель или их частей. По результатам народного опроса конституцией предусмотрено принятие в течение двух лет федерального закона, учитывающего мнение граждан соответствующих территорий (ст. 29).

Обязательный (контрольный, решающий) референдум отличается от факультативного. Это различие заключается в том, что основания для его проведения четко определены конституцией и не предполагают каких-либо дополнительных условий. Иными словами, конституция в этом случае устанавливает, что решение по определенному кругу вопросов должно быть принято исключительно путем референдума.

Осуществление факультативного референдума предполагает определенные, зафиксированные конституцией условия, при наступлении которых он проводится. Например, для "запуска" процедуры референдума требуется предложение определенного числа депутатов парламента либо выдвижение народной инициативы по соответствующему вопросу. Следовательно, возможность проведения факультативного референдума ставится в зависимость от наличия определенных условий, которые могут и не возникнуть. Это означает, что в подобной ситуации вероятность назначения референдума не носит безусловного характера. Очевидно, что в этом случае решение может быть принято не только путем референдума, но и иными способами, указанными в конституции, например обычным парламентским путем.

Для иллюстрации рассмотрим ст. 140 Конституции Швейцарии, согласно которой ее присоединение к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам должно быть предметом обязательного референдума. Эта статья, озаглавленная "Обязательный референдум", содержит и другие конкретные вопросы, составляющие исчерпывающий перечень, по которым референдум обязателен, причем отсутствуют какие-либо дополнительные условия, которые могли бы потребоваться для его проведения.

В то же время ст. 141 "Факультативный референдум" предусматривает условия, необходимые для осуществления этого вида референдума. Так, для вынесения на народное голосование определенных международно-правовых договоров, в частности, являющихся бессрочными и не подлежащих денонсации, предусматривающих вступление в международные организации, вводящих многостороннюю унификацию права, необходимо выдвижение требования об этом 50 тысячами избирателей или восемью кантонами.

Несмотря на указанные различия обязательного и факультативного референдумов, результаты того и другого являются обязательными. Акты, принятые путем обязательного референдума, подлежат исполнению всеми органами государства, должностными лицами, учреждениями, организациями, гражданами. Отдельные авторы, например Е.В. Чиркин, считают, что юридическая сила таких актов выше силы закона, принятого парламентом *(76). Разделяя эту позицию, следует признать, что такие акты должны подлежать изменению или отмене тем же способом, каким они были приняты, то есть народным голосованием.

Относительно факультативного референдума некоторые ученые высказывали мнение, что его решение может быть изменено или отменено не только народным голосованием, но и представительным органом *(77). Тот или иной подход к данному вопросу, по-видимому, не должен влиять на признание обязательного характера соответствующих решений. Независимо от того, каков порядок изменения или отмены решений факультативного референдума, представляется, что такие решения обязательны в той же мере, что и решения обязательного, то есть способ изменения или отмены соответствующих решений не должен отражаться на обязательности их исполнения.

Следует, однако, заметить, что вопрос о юридической силе актов, принятых референдумом, в сравнении с юридической силой актов, принятых парламентским путем, остается дискуссионным в науке конституционного права и анализ исключительно конституционных текстов не позволяет однозначно на него ответить.