Конституционно-правовой статус национальных меньшинств в зарубежных европейских государствах

Закрепление в конституциях специальных прав национальных меньшинств

Следует отметить, что ряд стран, учитывая неравнозначность таких понятий, как "недискриминация" и "равноправие", а также стремясь к сохранению баланса между обеспечением прав и интересов большинства населения и требованиями национального меньшинства, предпринимает отдельные действия позитивного характера, направленные на предоставление дополнительных специальных прав и преимуществ как определенным группам национальных меньшинств, так и отдельным членам этих групп. Целью таких действий является обеспечение прогрессивного развития этих групп и лиц с тем, чтобы предоставить им возможность равного осуществления прав человека и гражданина независимо от расовой, национальной или языковой принадлежности. Они направлены прежде всего на обеспечение равенства возможностей группам национальных меньшинств и их членам в реализации общечеловеческих и общегражданских прав.

На основе принципа равенства представители национальных меньшинств должны иметь те же права на политическое представительство на различных уровнях осуществления власти, что и другие члены общества. Однако зачастую они не могут воспользоваться этими правами, так как лица, составляющие большинство населения, могут и не отдавать свои голоса представителям национальных меньшинств. В связи с этим отдельные государства используют дополнительные меры для решения данной проблемы. Например, согласно ст. 59 Конституции Румынии от 21 ноября 1991 г., "организации граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые не собирают на выборах достаточное число голосов для представительства в парламенте, имеют право на одно депутатское место каждая при условиях, установленных избирательным законом". При этом граждане одного национального меньшинства могут быть представлены только одной организацией.

В соответствии с Конституционным законом "О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств в Республике Хорватия" от 4 декабря 1991 г. (ст. 18) "лица, принадлежащие к этническим и национальным сообществам или меньшинствам, которые составляют более 8% населения Республики Хорватия, имеют право быть представленными пропорционально своей численности в структуре населения в Саборе и Правительстве Республики Хорватия, а также в высших органах судебной власти". Лица, принадлежащие к этническим и национальным сообществам или меньшинствам, численность которых составляет менее 8%, имеют право избирать в общей сложности пять депутатов в Палату представителей Сабора Республики Хорватия. Кроме того, согласно названному закону, указанным лицам предоставлено право на представительство в органах местного самоуправления пропорционально их численности в структуре населения определенной единицы местного самоуправления *(56). В Хорватии предусмотрен усложненный порядок принятия законов, затрагивающих национальные права граждан: они принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Палаты представителей. Установленный порядок подчеркивает особую значимость, которую придает таким законам государство.

Для обеспечения представительства национальных интересов при органах государственной власти в отдельных странах создаются специализированные консультативные органы. Так, для консультирования федерального правительства Австрии и федеральных министерств по делам национальных меньшинств при ведомстве федерального канцлера созданы советы национальных меньшинств, призванные охранять и представлять культурные и экономические интересы национальных меньшинств. Их мнение должно быть заслушано перед принятием правовых предписаний по вопросам, затрагивающим права и интересы меньшинств. Они же осуществляют и консультирование правительств земель, если те обращаются к ним с этой просьбой.

Помимо закрепления прав национальных меньшинств и коренных народов на политическое представительство в конституциях и законодательстве ряда стран предпринимаются попытки обеспечения и сохранения самобытности различных национальных, этнических и языковых групп на своей территории. Центральным здесь является вопрос об обеспечении языковых прав указанных лиц. Он касается различных аспектов - права и возможности получения образования на национальном языке (на различных ступенях образования); права на общение на национальном языке; права на получение и распространение информации на национальном языке; права на осуществление топографических обозначений на национальном языке; права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления на национальном языке, на предоставление услуг переводчика в судебных органах и др.

Одной из наиболее распространенных сфер поддержки государствами национальных меньшинств, закрепленных на конституционном уровне, является сфера образования. В Румынии, например, право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, учиться на родном языке и получать образование на родном языке гарантируется ст. 32 Конституции. При этом способы осуществления этих прав устанавливаются законом.

Помимо государственной поддержки права на образование на национальном языке осуществляется поддержка национальных языков и в других сферах, в частности, охватывающих возможность распространять и воспринимать информацию на родном языке, пользоваться своим языком в официальных учреждениях, в области топографии и др. *(57)

С другой стороны, в практике европейского конституционного регулирования имеет место и такая ситуация, когда язык национального меньшинства в стране по сути возводится в ранг одного из действующих государственных языков. Речь в данном случае идет о языке финляндских шведов.

Финляндия, как известно, может считаться практически моноэтнической страной, так как 93,6% ее населения составляют финны. Этнических меньшинств в стране немного и они невелики. Наиболее значительную группу из них - около 300 тыс. человек (около 6% населения) составляют шведы *(58). Тем не менее сначала Конституцией 1919 г., а затем и Законом о языке 1922 г. шведский язык признан вторым государственным языком наряду с финским. Кстати, исходя именно из этого факта Финляндская комиссия ЮНЕСКО определяет финляндских шведов только как "культурное меньшинство" *(59).

Конституцией Финляндии (§ 14) устанавливается равноправие финского и шведского языков; кроме того, указывается, что государство обязано охранять "на одинаковых началах" права финского и шведского населения. Названным Законом 1922 г., а также другими нормативными актами лингвистические проблемы шведского населения в Финляндии регулируются достаточно подробно.

Наиболее развернутым в плане поддержки на государственном уровне развития языков национальных меньшинств, помимо Финляндии, представляется также законодательство Бельгии, Испании, Венгрии, Австрии, Швейцарии, Норвегии. В Конституции Испании заложен принцип уважения прав языковых меньшинств. И хотя официальным языком является кастильский, за автономными сообществами также сохраняется право устанавливать официальный язык области. Богатство лингвистических особенностей различных районов признается культурным наследием страны, пользующимся защитой и уважением (ст. 3). Специальные разделы, касающиеся регулирования использования языков национальных меньшинств, содержатся в Федеральном законе Австрийской Республики от 7 июля 1976 г. "О правовом положении национальных меньшинств" *(60) и в Законе Венгерской Республики от 7 июля 1993 г. "О правах национальных и этнических меньшинств" *(61).

В швейцарской федеральной Конституции отсутствуют упоминания о национальных, языковых группах или меньшинствах. Союзное государство предоставляет своим 26 кантонам право самим проводить культурную и тем самым языковую политику. При этом важным элементом швейцарской конституционной языковой политики является то, что языковая защита в Швейцарии связана с территориальными, а не личностными союзами. Каждый кантон выбирает себе один (или несколько) из четырех государственных языков, и он (они) становятся для кантона государственным кантональным языком. Администрация, полиция, суды используют этот язык, преподавание в государственных школах также ведется на этом языке. С федеральными властями каждый швейцарец может обращаться на одном из четырех государственных языков. При этом языковая гомогенность трех больших языковых пространств относительно велика. Швейцарский языковый порядок пытается прагматическим способом связать два основных положения: с одной стороны - незафиксированное в письменном виде положение об индивидуальной языковой свободе и с другой - кантональное право распоряжаться официальными языками и языками, на которых ведется преподавание *(62).

Вместе с тем в некоторых странах, например Великобритании, не принято использовать языки меньшинств для ведения официальных дел. Преподавание общеобразовательных предметов на языках национальных меньшинств также не предусматривается в основных учебных программах школ. Считается, что ученик получит больше пользы, если преподавание будет вестись на официальном, английском, языке. Однако если родной язык ребенка не является английским, на первых порах ему может оказываться помощь на двух языках. Дети национальных меньшинств могут изучать родные языки во внешкольное время в классах, организованных и оплачиваемых общиной *(63).

Еще более радикально к решению данной проблемы подходит Конституция Турции от 7 ноября 1982 г., согласно ст. 42 которой "... никакой язык, кроме турецкого, не должен преподаваться в качестве родного языка турецким гражданам в любых образовательных учебных заведениях".

Резкое ограничение в праве на получение образования на родном языке наблюдается и в политике Латвии и Эстонии. Так, например, принятыми в Латвии 22 января 2004 г. поправками к Закону 1998 г. "Об образовании" с 1 сентября 2004 г. в старший классах средних школ Латвии, в которых реализуются программы образования национальных меньшинств, обучение должно вестись на государственном (латышском) языке, за исключением предметов, предусматривающих сохранение их национальной и культурной идентичности, то есть русского языка и русской литературы. Ранее этот же Закон гласил, что соотношение учебных дисциплин, преподаваемых на латышском и русском языке, должно составлять соответственно 60 к 40, к тому же школы могли сами выбирать предметы, которые будут преподаваться на латышском. Теперь Сейм Латвии практически лишил учебные заведения права такого выбора. Принятие подобного закона, как представляется, может означать лишь стремление к насильственной ассимиляции национальных меньшинств.

Язык тесно связан с культурой, хотя культура и является более широким понятием. Культурные и духовные аспекты существования национальных меньшинств также имеют основополагающее значение. Поэтому в конституциях целого ряда европейских стран содержатся нормы, направленные на сохранение самобытности национальных меньшинств в области культуры. Такая позиция государств соответствует подходам ЮНЕСКО по этим вопросам - практически повсеместно в странах, где признается существование национальных меньшинств, признается также и тот факт, что каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые нужно уважать и сохранять в пределах, совместимых с универсальными правами человека.

В целях сохранения и развития языка, культуры и духовных ценностей национальным, этническим и языковым меньшинствам предоставляются возможности по поддержанию свободных и беспрепятственных контактов с представителями родственных групп населения, проживающих в других государствах.

С проблемой обеспечения прав национальных меньшинств тесно связана проблема территориального деления государств и осуществления прав местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных или языковых меньшинств. Территориальное деление может осуществляться таким образом, чтобы позволить компактно проживающему национальному или языковому меньшинству оказывать более существенное влияние на принятие решений в политической, культурной и экономической областях, касающихся этих меньшинств.

В качестве успешных примеров подобного территориального деления государств можно назвать Аландские острова в Финляндии, имеющие в основном шведское население. В настоящее время Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г. (1999/731) содержит специальную главу в отношении автономии Аландских островов, но она лишь отсылает регламентацию этого вопроса к специальному закону и закону о праве приобретения земли на этих островах. Не регламентируется в конституционном порядке и самоуправление саамов. Согласно акту об автономии от 16 августа 1991 г., принятому парламентом Финляндии, островам предоставлен статус автономной области.

Аналогичным примером можно считать также Гренландию (большинство населения - инуиты), в которой на основании закона о местном правлении, принятого парламентом Дании 29 ноября 1978 г., созданы органы местного самоуправления, включающие как законодательную, так и исполнительную власть. В таких странах, как Италия и Испания, также существуют автономные единицы, образованные с учетом в том числе и этнического фактора и наделенные широкой компетенцией.

Территориальная автономия применяется в тех случаях, когда этническая группа, являющаяся меньшинством в общем составе населения страны, проживает компактно и составляет большинство в определенном регионе. Однако следует учитывать, что автономия в данном случае предоставляется не национальной группе, а территории, на которой проживает все население данного региона. Дело в том, что такое территориальное деление может стать практическим средством обеспечения существования и самобытности национальной группы, но только при условии, что этому будет придано демократическое, а не этнократическое содержание. Ведь на данной территории национальное меньшинство переходит уже в разряд большинства по отношению к основному населению данного государства, которое становится здесь меньшинством и само нуждается в специальной защите.

Территориальное деление и децентрализация государственных полномочий, связанная с предоставлением автономных прав отдельным территориям, считается особенно оправданной в случаях, когда такое деление связано с осуществлением традиционных видов экономической деятельности коренными народами, например осуществлением оленеводства народами саами в Скандинавских странах. Это обусловлено, кроме прочих причин, глубокой привязанностью коренных народов к их землям, территориям и ресурсам, являющимся средством выживания этих народов. При этом такая привязанность, помимо экономических, имеет и другие аспекты - социальные, культурные, духовные, политические. Особое значение приобретает коллективный аспект этой привязанности, а также аспект преемственности поколений, который исключительно важен для сохранения самобытности коренных народов, их культуры и в целом существования.

Некоторые выводы

Таким образом, в настоящее время во многих зарубежных странах на конституционном и ином законодательном уровне предпринимаются попытки не только признать факт наличия различных национальных, этнических и языковых меньшинств, но и осуществляются активные действия, направленные на обеспечение недискриминации и защиты этих групп, сохранения их самобытности и индивидуальных отличий. Целью принятия специальных конституционных норм и законодательных актов в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных народов является обеспечение институциональных условий проживания национальных меньшинств в каждой стране, сложившихся под влиянием международных норм и стандартов, совершенствование системы демократических институтов государства и общества, плюралистическое развитие государств под влиянием процессов расширения и углубления прав человека.

Исследование накопленного весьма значительного опыта регулирования прав национальных меньшинств в зарубежных странах дает широкие возможности для его использования и в практике российского правотворчества.