ПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Рассмотрение и разрешение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

Общая характеристика. В форме производства, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд рассматривает дела:

а) об оспаривании ненормативных правовых актов;

б) об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов; органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Рассмотрение данной категории дел было и ранее подведомственно арбитражному суду (ст. 22 АПК РФ 1995 г.). Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации свидетельствуют о постоянном росте таких споров. Так, в 2003 г. арбитражными судами было рассмотрено 57522 дел, что на 46,3% больше, чем в 2002 г.

Субъектами перечисленных споров являются заявитель и лицо, отвечающее по заявленному требованию. В качестве заявителя в арбитражный суд могут обращаться:

юридические лица;

образования, не имеющие статуса юридического лица, например крестьянские (фермерские) хозяйства;

граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

граждане, не зарегистрированные в качестве предпринимателей, например в случае отказа в государственной регистрации индивидуальных предпринимателей, оспаривания акционером решения органа управления акционерного общества;

прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы.

В качестве лица, отвечающего по заявленному требованию, могут участвовать:

органы государственной власти Российской Федерации;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами в городах, сельских поселениях и на других территориях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

государственные органы;

должностные лица;

судебный пристав-исполнитель <*>.

--------------------------------

<*> Лусегенова З.С., Невский И.А. Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в арбитражном суде // Вестник ВАС РФ. 2003. N 11. С. 110.

Поскольку органы законодательной власти издают в основном нормативные акты, то в гл. 24 АПК РФ речь идет в первую очередь об оспаривании ненормативных актов, принимаемых органами и должностными лицами исполнительной власти.

К таким органам относятся Правительство РФ, федеральные министерства, службы, агентства, правительство субъектов РФ (например, администрация области), органы и должностные лица местного самоуправления (например, исполкомы, главы муниципальных образований), государственные органы и должностные лица (таможенные, налоговые органы, органы по управлению государственным имуществом, органы контроля и надзора, например органы санитарного надзора).

Предметом проверки арбитражных судов могут стать и ненормативные акты представительных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 1. С. 75.

Ненормативные правовые акты имеют следующие характерные признаки, отличающие их от нормативных правовых актов:

содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия;

не содержат в себе норм права, а содержат лишь предписания индивидуального характера;

обращены к строго определенным лицам или кругу лиц и издаются по вполне определенному поводу;

рассчитаны на строго определенный вид общественных отношений;

действие ненормативного акта прекращается с прекращением существования конкретных общественных отношений.

Под ненормативными правовыми актами понимаются правовые акты, имеющие индивидуальный характер, т.е. устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц.

Ненормативный правовой акт может приниматься указанными выше органами в форме постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания, инструкции и др.

Не могут быть объектом рассмотрения арбитражного суда акты проверок, ревизий, резолюции, указания и т.п.

Помимо ненормативных актов арбитражными судами рассматриваются заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, нарушающих права и интересы участников экономической деятельности.

В частности, арбитражные суды рассматривают дела:

по спорам об отказе в государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

по спорам об уклонении от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

об оспаривании решений инспекций МНС о привлечении к налоговой ответственности <*>;

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 6. С. 18, 25; N 7. С. 22; N 8. С. 27, 30, 33.

о признании незаконными действий (бездействия) должностных лиц инспекции МНС <*>;

--------------------------------

<*> Там же. 2003. N 7. С. 12; 2004. N 7. С. 30.

об оспаривании постановлений и действий судебных приставов-исполнителей;

о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта;

по спорам, связанным с применением контрольно-кассовых аппаратов;

иные споры.

Преобладающими в рассматриваемой категории дел являются налоговые споры. В 2003 г. с участием налоговых органов арбитражными судами было рассмотрено 444804 споров, возникающих из административных правоотношений, что составило 51,2% от общего количества рассмотренных дел <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 2004. N 4. С. 30.

Возможность обжалования действий судебного пристава-исполнителя или отказа в их совершении предусмотрена ст. 90 ФЗ "Об исполнительном производстве" и ч. 1 ст. 329 АПК РФ.

В соответствии с разъяснениями Пленума ВАС РФ, данными в п. 20 Постановления N 11 от 9 декабря 2002 г., ч. 1 ст. 90 ФЗ "Об исполнительном производстве" должна применяться с учетом положений АПК РФ, согласно которым арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов арбитражных судов, а также исполнительных документов иных органов, если заявителем является организация или индивидуальный предприниматель, кроме тех случаев, когда оспариваются решения, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением исполнительного документа, выданного судом общей юрисдикции.

Заявления по спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе споры об освобождении имущества от ареста или исключении его из описи, рассматриваются арбитражными судами в порядке искового производства.

Возбуждение производства по делу. Дела рассматриваемой категории возбуждаются подачей заявления.

Обжалование в арбитражный суд ненормативных правовых актов, действий (бездействия), решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возможно при соблюдении следующих условий:

действия (бездействие), решения перечисленных выше лиц, по мнению заинтересованных лиц, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

рассмотрение данной категории дел в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Заявление при соблюдении указанных выше условий может быть подано как непосредственно организацией, гражданином - индивидуальным предпринимателем, так и прокурором, государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами. Обращение прокурора, государственных и иных органов осуществляется в защиту государственных и общественных интересов <*>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2003. N 5. С. 11; N 11. С. 9; 2004. N 1. С. 69; N 7. С. 36.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Если установленный в законе срок на обжалование пропущен по уважительной причине, то он может быть восстановлен арбитражным судом.

Заявление подается в письменной форме, содержание заявления должно отвечать некоторым общим требованиям, предъявляемым законом к исковому заявлению, и специальным требованиям, предъявляемым законом непосредственно к заявлению об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц.

В соответствии с законом в заявлении должно быть указано:

наименование арбитражного суда, в который подается заявление;

наименование заявителя, его местонахождение; если заинтересованным лицом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место работы или дата и место государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;

наименование государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый ненормативный правовой акт, совершивших оспариваемые действия (бездействие);

название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;

права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом, решением, действием (бездействием);

законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение, действие (бездействие);

требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя необходимо также указать сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

По ходатайству заявителя действие оспариваемого акта, решения может быть приостановлено арбитражным судом.

К заявлению необходимо приложить текст оспариваемого акта, решения, а также документы, подтверждающие направление лицам, участвующим в деле, копий заявления и приложенных к нему документов; документ, подтверждающий уплату государственной пошлины или право на получение льготы по ее уплате либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины; документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования; копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя; доверенность и иные документы, подтверждающие полномочие на подписание заявления.

К заявлению об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства.

По делам о привлечении налогоплательщика (иного лица) к ответственности за совершение налогового правонарушения налоговому органу необходимо соблюсти досудебный порядок урегулирования спора. В соответствии со ст. 104 НК РФ, прежде чем обратиться в суд с исковым заявлением о взыскании с лица налоговой санкции, установленной Налоговым кодексом, налоговый орган обязан предложить налогоплательщику (иному лицу) добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В случае если налогоплательщик (иное лицо) отказался добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропустил срок уплаты, указанный в требовании, налоговый орган обращается в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

К заявлению налоговый орган должен приложить документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора.

Если заявление об оспаривании ненормативного акта, решения, действия (бездействия) отвечает всем требованиям, предъявляемым к нему АПК РФ, то оно принимается судом. В противном случае заявление оставляется без рассмотрения, что не лишает заинтересованное лицо права обратиться в арбитражный суд с заявлением после устранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без рассмотрения.

Судебное разбирательство и принятие решения. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц осуществляется по правилам искового производства с учетом особенностей.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц рассматриваются судьей единолично.

Рассмотрение данных дел осуществляется в срок, не превышающий двух месяцев, а дел об обжаловании действий (бездействия), решений судебного пристава-исполнителя - в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления. В эти сроки включается и срок на подготовку дела к судебному разбирательству.

Суд может признать обязательной явку в суд представителей государственных органов и должностных лиц и вызвать их в судебное заседание. При неявке указанных лиц в судебное заседание суд вправе применить штрафные санкции в размере 50 минимальных размеров оплаты труда. Наложенный судом штраф взыскивается из личных средств этих должностных лиц в доход федерального бюджета (ст. 119, ч. 3 ст. 194 АПК).

При рассмотрении данной категории дел специфически действует принцип состязательности:

обязанность доказать соответствие оспоренного ненормативного правового акта закону или иным нормативным правовым актам, законность принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение, совершили действие либо допустили бездействие <*>;

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 1. С. 130.

в случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может их истребовать по своей инициативе.

Решение, принимаемое арбитражным судом по делам рассматриваемой категории, должно отвечать как общим, так и специальным требованиям, установленным в законе.

В решении по делу арбитражный суд должен четко указать, соответствует ли закону или иным нормативным правовым актам оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) и были ли нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае признания оспоренного акта, решения, действия (бездействия) незаконными, арбитражный суд должен в резолютивной части решения указать на это и обязать соответствующий орган, должностное лицо в установленный судом срок устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем принятия решения или каким-либо иным образом.

В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органами или лицами об исполнении решения.

Решение суда по рассматриваемой категории дел подлежит немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

Признанный судом недействительным полностью или в части ненормативный правовой акт не подлежит применению со дня принятия об этом судебного решения.

Поскольку в законе не установлены особенности, связанные с обжалованием решения суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (в отличие от дел об оспаривании нормативных правовых актов), то данное решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, в апелляционном, а затем кассационном порядке.