Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     О внутренних морских водах, территориальном море, их береговой линии

и прибрежной полосе см. статьи 14-16 настоящего Кодекса и комментарии к ним.

На сохранение особо охраняемых водных объектов международного значения направлены

Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября

1995 г. <111>, постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. "О порядке

осуществления деятельности российских физических и юридических лиц по освоению

минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа", <112>

постановление Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 69 "О принятии Российской

Федерацией поправки к Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов

в Балтийском море и Бельтах" <113> и другие.

     Особым звеном в управлении водными ресурсами является управление трансграничными водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос особенно актуален в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных

речных бассейнов получили многие реки, имевшие ранее федеральное, а теперь

приобретшие международное значение.

     За последние 30 лет, благодаря деятельности международных организаций,

приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 г.

на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была

принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании

водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран. Конференция

ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата (1977 г.) провозгласила принцип "международной

кооперации" в международном законодательстве по использованию водных ресурсов

и объявила 1981 год началом Международного десятилетия обеспечения населения

питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям. Впервые был

поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.

     Венская встреча представителей государств-членов СБСЕ в июле 1989 г.

завершила полуторадесятилетний период развития Хельсинского процесса принятием

итогового документа, провозгласившего, что обеспечение экологической безопасности

населения Европы главная цель международного сотрудничества. Были определены

приоритетные и долговременные цели сотрудничества по защите и улучшению водных

ресурсов. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро,

1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами

в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную

политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования

пресной воды до 2000 года.

     Эти руководящие документы используют в своей деятельности Международные

бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования

и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная

комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по р. Дунай,

Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных

вод.

     Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам

управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование

нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных

государств, согласование мониторинга на водных объектах бассейна; создание

дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования

международных водных отношений либо признание этих функций за существующим

территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой

самостоятельности организаций' международного характера, их материальной независимости.

Принятые концепции рационального водопользования не стабильны, они отвечают

современному уровню развития экономики, науки и т.д. Комиссия должна проводить

гибкую политику при выборе водоохранных и водохозяйственных приоритетов, отвечающих

современному этапу развития (о бассейновых соглашениях см. комментарий к следующей

статье).

     Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между

Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных

объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию

трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества

в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия

и взаимопонимания сторон.

     Россия сегодня, имея огромную протяженность государственных границ, которые

пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Волги, Иртыша, Урала, стоит перед

необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам

управления водными ресурсами этих бассейнов.

     На примере сотрудничества России с Казахстаном можно рассмотреть деятельность

в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.

     По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух

государств в 1992 г. для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным

аспектам была создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию

и охране трансграничных водных объектов. Данная комиссия в 1992 г. подготовила

соответствующее Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством

Республики Казахстан, на основании которого ныне осуществляются взаимоотношения

государств по трансграничным водам.

     Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются

на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач,

которые необходимо решить.

     В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двусторонних

или многосторонних соглашений по совместной деятельности для выполнения программ

устойчивого экономического развития бассейна.

     Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование

сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов

и других средств в целях обеспечения совместимости данных.

     Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения

паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения

и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных

ситуациях также является предметом Соглашения.

     Активно обсуждается механизм анализа и обмена теми данными и информацией

о водных ресурсах, которые требуются для планирования и социально-экономического

развития, для разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов

бассейна. Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм,

позволяющий удовлетворить довольно противоречивые интересы сторон, хотя границы

большинства стран стабильны; преодолеть проблему граничного вододеления между

Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных

компромиссов.

     Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах

водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения

целостности водных экосистем от любых видов деградации. Осуществление этого

принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль

за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные

водоемы, проведение совместных экологических экспертиз.

     Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным

обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций,

однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия

может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.