Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

Закон о регистрации

Регистрация документов о правах на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. *(40) относилась к компетенции местных советов. К концу 1992 г. функции по осуществлению регистрации договоров купли-продажи земельных участков были переданы соответствующим земельным комитетам. При этом было определено, что право собственности на земельный участок переходило к покупателю с момента регистрации договора. Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" *(41) установил, что каждому собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной) книге, таким образом уточнялся порядок регистрации права собственности на земельные участки.

Следовательно, как отмечает М.И. Брагинский, в начальный период формирования рынка недвижимости его государственная регистрация оказалась расчлененной не только по объектам, но и по территориям *(42).

 В итоге в конце 1993 г. была предпринята первая попытка совмещения государственной регистрации всех видов недвижимости в одном органе. Функции по регистрации предполагалось передать в ведение Российского комитета по земельным ресурсам. Согласно Указу Президента РФ "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" *(43), в той же поземельной книге подлежали регистрации не только документы о правах на земельные участки, но и правоустанавливающие документы в отношении прочно связанной с земельными участками недвижимости.

 Гражданский кодекс РФ *(44) впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм как в первой, так и во второй части, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.

 В то же время, несмотря на то что законодатель определенным образом прореагировал на необходимость регулирования отношений, связанных с регистрацией прав на недвижимость, это регулирование долгое время было весьма далеко от исчерпывающего и совершенного.

 Статьей 131 ГК РФ предусматривалась необходимость принятия закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Федеральный закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) был принят лишь 21 июля 1997 г. и введен в действие с 31 января 1998 г. *(45), т.е. через три года после введения в действие части первой ГК РФ!

 В период до введения в действие Закона о регистрации ситуация, сложившаяся с регистрацией прав на недвижимость, характеризовалась тремя основными моментами:

 а) законодательным закреплением обязательности государственной регистрации прав на объекты недвижимости, а также определением правового значения регистрации и последствий ее отсутствия;

 б) отсутствием непосредственного правового регулирования (на уровне федерального законодательства) порядка самой государственной регистрации, отношений, складывающихся в процессе регистрации;

 в) отсутствием системы регистрирующих органов, соответствующей гражданскому законодательству.

 В этих условиях, опираясь на Основы гражданского законодательства, Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" субъекты Российской Федерации стали сами устанавливать порядок осуществления государственной регистрации и определять органы, на базе которых такая регистрация будет производиться.

 Свои системы регистрации прав на квартиры существовали в Москве, Санкт-Петербурге и ряде других городов России. Эти системы сыграли очень большую положительную роль. Во-первых, их введение существенно сократило в соответствующих регионах "неправовой" период регистрации, поскольку принятые региональные нормативные акты устанавливали в качестве критерия принятия решения о регистрации прав на недвижимое имущество соответствие закону представленных документов. Во-вторых, опыт функционирования этих систем внес неоценимый вклад в разработку законодательства о государственной регистрации прав на недвижимость.

 Однако существование таких систем не могло быть решением проблемы по следующим причинам:

 1) их действие ограничивалось соответствующей территорией;

 2) они не охватывали всех объектов недвижимого имущества и были ориентированы только на жилые помещения (квартиры);

 3) в отсутствие соответствующего федерального законодательства возникал вопрос о правовых последствиях такой регистрации и полномочиях регистрирующих органов.

 Положение с регистрацией прав на недвижимость в период с принятия ГК РФ до введения в действие Закона о регистрации мало изменилось. Там, где местной властью была установлена своя система регистрации, эта система продолжала существовать и в некоторых случаях развивалась, охватывая не только жилую недвижимости, но и все другие объекты. Именно так происходило, например, в Санкт-Петербурге, где к началу 1998 г. система в рамках единого регистрирующего органа охватывала регистрацию прав на земельные участки, жилые и нежилые здания, сооружения и помещения на всей территории города. Что же касается большинства регионов, то там какая-либо система регистрации отсутствовала.

 С принятием и введением в действие Закона о регистрации наступил новый этап в развитии правового регулирования регистрации прав на недвижимость. Закон определил значение и правовые последствия регистрации, установил основные начала, определяющие порядок регистрации и основания для принятия решений регистрирующим органом. Вместе с тем принятие этого закона не завершило процесс создания правовой базы регистрации прав на недвижимость. Само содержание Закона о регистрации, его концепция свидетельствовали о том, что он, с одной стороны, был ориентирован на существование определенного перехода от применения отдельных его положений к созданию системы, в полном объеме отвечающей его содержанию, а с другой стороны, предусматривал принятие большого количества нормативных актов, определяющих механизм практической реализации более общих норм данного закона.

 Так, в п. 2 ст. 33 Закона о регистрации говорилось о том, что учреждения юстиции по регистрации прав должны быть созданы во всех субъектах Федерации до 1 января 2000 г.

 Закон предусмотрел утверждение Правительством РФ Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) и Примерного положения об учреждении юстиции, а также установление Минюстом России Правил ведения дел правоустанавливающих документов и книг учета документов (п. 5 ст. 12 Закона о регистрации). Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним были утверждены 18 февраля 1998 г. *(46), а Правила ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним были приняты 22 июля 1998 г. *(47) Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним утверждено 6 марта 1998 г. *(48)

 Следующий этап развития системы государственной регистрации прав на недвижимость проходил с момента введения в действие Закона о регистрации до 1 января 2000 г. Именно до этого срока ст. 33 Закона о регистрации было предписано создать соответствующие учреждения юстиции во всех субъектах Федерации. При этом конкретные сроки и этапы создания учреждений юстиции должны были определяться каждым субъектом Федерации в зависимости от местных условий.

 В этот период происходило формирование системы регистрации, адекватной ГК РФ и Закону о регистрации. Данный период характеризовался, в отличие от предыдущего, тем, что, хотя прежние органы регистрации (БТИ, специальные учреждения в некоторых субъектах Федерации) продолжали функционировать, их деятельность в части порядка осуществления регистрации была регламентирована Законом о регистрации и принятыми на его основе нормативными актами. Можно сказать, что именно в этот период деятельность регистраторов прав на недвижимость стала носить правовой характер.

 После 1 января 2001 г., когда во всех субъектах Федерации были созданы учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость, можно было констатировать, что в Российской Федерации создана система органов государственной регистрации прав на недвижимость, соответствующая действующему законодательству.

 Виновником новой реформы системы регистрации стал Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" *(49), один из разделов которого посвящен внесению весьма существенных изменений в законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость. В результате плата за регистрацию, поступавшая учреждениям юстиции, превратилась в государственную пошлину, поступающую в федеральный бюджет, а сама система органов регистрации превратилась единую Федеральную регистрационную службу с вертикально подчиненными подразделениями на местах.

 Анализ истории новейшего периода развития законодательства о недвижимом имуществе и государственной регистрации прав на нее позволяет прийти к нескольким выводам.

 Во-первых, процесс формирования этого законодательства вновь служит доказательством объективного характера существования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Как только изменилась экономическая ситуация и недвижимость была вовлечена в оборот, система регистрации стала формироваться. Данный процесс в течение определенного времени происходил "стихийно", без достаточного правового обеспечения, неравномерно в различных регионах. При этом быстрее данная система формировалась там, где раньше появлялся рынок недвижимого имущества и где негативные последствия отсутствия публичности в сфере оборота недвижимости были более ощутимы.

 Во-вторых, бросается в глаза большое количество реформ и "революций", которые произошли в сфере правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. За 10-15 лет в сфере государственной регистрации прав на недвижимость произошло столько же изменений, сколько в аналогичной системе в дореволюционной России за несколько веков. Такое положение, по мнению автора, вызвано не быстротой развития изменений в экономических отношениях, а в первую очередь, отсутствием глубокого анализа при принятии соответствующих законов. Речь в данном случае идет не только об анализе конкретных норм и механизма их действия, а, прежде всего, о формулировании принципов, на которых должна быть основана система регистрации прав на недвижимость. Принципы же, в свою очередь, должны быть определены после того, как цели создания системы регистрации прав на недвижимость сформулированы, и, что может быть самое главное, правильная иерархия этих целей выстроена.