Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

Порядок государственной регистрации. Государственная регистрация прав на недвижимость в системе права и в системе законодательства

 Один из первых вопросов, которые необходимо решить, - вопрос о том, к какой отрасли права следует отнести нормы о регистрации прав на недвижимость. На первый взгляд ответ на него достаточно прост: так как нормы о регистрации прав на недвижимость включены в ГК РФ, то это институт гражданского права. Однако это только верхний срез проблемы. Действительно, нельзя отрицать, что нормы, устанавливающие обязательность регистрации прав на недвижимость, правовые последствия регистрации или ее отсутствия, безусловно, относятся к гражданскому законодательству, так как определяют основания и порядок возникновения гражданских прав. В то же время п. 6 ст. 131 ГК РФ говорит о том, что порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следует ли нормы, устанавливающие порядок регистрации, относить к гражданскому законодательству? Представляется, что не следует.

Порядок государственной регистрации - это не что иное, как совокупность норм, регулирующих отношения между государством в лице регистрирующего органа и лицом, обращающимся за регистрацией, а значит, это сфера административного, а не гражданского права. Разумеется, деятельность регистрирующего органа должна базироваться не только на нормах, определяющих порядок регистрации и носящих процессуальный характер, но и на материальных нормах гражданского законодательства. Однако применение гражданского права в процессе деятельности регистрирующих органов не дает оснований для отнесения норм, определяющих порядок регистрации, к гражданско-правовым.

 Изложенная позиция подтверждается и текстом Закона о регистрации. Статья 5 этого Закона к участникам отношений, возникающих при государственной регистрации, относит, с одной стороны, собственников недвижимого имущества и обладателей иных подлежащих государственной регистрации прав на него *(124), а с другой стороны, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, т.е. субъектный состав этих отношений характерен для административно-правовых отношений.

 Вместе с тем нельзя сказать, что все нормы Закона о регистрации относятся к административному праву. Некоторые из этих норм, безусловно, имеют гражданско-правовую природу. К числу таких норм относятся ст. 4, устанавливающая обязательность государственной регистрации, ст. 6 - о признании ранее возникших прав. Есть в этом законе и гражданско-процессуальные нормы. Примером нормы, относящейся к гражданско-процессуальным, может служить, в частности, абз. 2 п. 1 ст. 28 Закона о регистрации, предусматривающий право регистратора или правообладателя обратиться в суд за разъяснением порядка исполнения решения суда, которое не содержит сведений, подлежащих включению в ЕГРП, и указаний на соответствующую обязанность суда дать такое разъяснение.

 Большинство исследователей считает, что нормы, относящиеся к государственной регистрации прав на недвижимость, образуют правовой институт. Правовой институт является одним из основных элементов структуры законодательства, которые зависят от характера взаимосвязей между частями предмета правового регулирования *(125). С.С. Алексеев особо подчеркивает, что "материальной предпосылкой для формирования правового института является наличие такой разновидности общественных отношений или такого участка ряда разновидностей, которые бы объективно требовали обособленного регулирования комплексом нормативных предписаний" *(126).

 В то же время большинство исследователей полагают, что институт регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является межотраслевым (или комплексным, т.е. регулируется нормами ряда отраслей).

Так, например, по мнению В.В. Михольской, "институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество является комплексным, так как представляет собой совокупность норм, которые входят в различные отрасли права, например, конституционное, административное, гражданское и др." *(127).

 А.В. Волынцева указывает, что "институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должен характеризоваться как комплексный правовой институт, объединяющий нормы различных отраслей права, регулирующих отношения по поводу возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество, основанный на сочетании методов преимущественно административно-правового и гражданско-правового регулирования" *(128). Такого же мнения придерживается Н.В. Диаковская *(129).

 Вместе с тем П.В. Крашенинниковым *(130) и М.Г. Пискуновой *(131) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается как институт гражданского права. В то же время С.Б. Пашенько приходит к выводу "об административно-правовой природе института государственной регистрации прав на недвижимое имущество" *(132).

 Как представляется, в каждой из предлагаемых позиций есть свое рациональное зерно. Вполне можно говорить о государственной регистрации прав на недвижимое имущество как о гражданско-правовом институте, если включать в этот институт все нормы гражданского права, относящиеся к регистрации прав на недвижимое имущество. Эти нормы можно обнаружить не только в Гражданском кодексе и Законе о регистрации. Они находятся также, например, в Федеральных законах "Об ипотеке (залоге недвижимости)"  *(133), "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"  *(134). Однако следует признать, что нормы, определяющие порядок регистрации, окажутся за пределами такого института гражданского права.

 Можно в рамках административного права также выделить институт государственной регистрации. В него попадут нормы нескольких нормативных актов, регулирующие отношения между регистрирующим органом и заявителем в процессе осуществления государственной регистрации. Однако гражданско-правовые нормы не будут являться составной частью этого института.

 Мы поддерживаем позицию тех исследователей административного права, которые полагают, что развитие современного административного законодательства дает основания в рамках системы административного права выделить определенную совокупность норм, которые регулируют принципы управления в сфере имущественных отношений. "Эта группа норм отражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении, в государственном регулировании" *(135).

 Ю.А. Тихомиров предложил выделить "регистрационно-легализующую" подотрасль административного права с институтами "государственная регистрация", "лицензирование", "стандартизация" *(136) и т.п., полагая, что в ходе экономического реформирования изменилось содержание административного права, которое в настоящее время регулирует не только управленческие отношения, но и ряд таких, которые традиционно составляли предмет гражданско-правового регулирования.

 Аналогичные или близкие по смыслу позиции обосновываются в современных научных трудах ряда ученых, изучающих административное право *(137).

 Присоединяясь к концепции комплексного межотраслевого института государственной регистрации прав на недвижимость, автор настоящего исследования руководствуется следующими соображениями. Нормы, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимость, не способны к автономному существованию. Нормы гражданского права не могут быть реализованы без административно-правового порядка их осуществления, без системы органов, выполняющих регистрацию. В свою очередь деятельность регистрирующего органа вне норм гражданского права становится абсолютно бессмысленной, поскольку становится лишенной материально-правовой основы и правового результата, определяемого нормами гражданского права. Вот почему все нормы, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией, являются тесно взаимосвязанными, что позволяет объединить их в единый межотраслевой институт.

 Однако выводом о межотраслевом характере данного правового института не должно заканчиваться исследование его правовой природы. Как представляется, во всяком межотраслевом институте возможно выделить ведущую отрасль. Мы полагаем, что такой отраслью применительно к регистрации прав на недвижимость является гражданское право. Ведущий характер гражданско-правовых норм в системе института регистрации прав на недвижимость определяется тем, что:

 1) целью государственной регистрации является достижение гражданско-правовых последствий в виде возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество;

 2) материально-правовую основу решений, принимаемых органами государственной регистрации (о регистрации, об отказе в регистрации), выступают, прежде всего, нормы гражданского права, определяющие действительность или недействительность представляемых документов;

 3) гражданско-правовые нормы считаются основным критерием оценки правильности решений регистраторов при разрешении споров в судебном порядке.

 Обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. Как уже отмечалось выше, отношения между регистрирующим органом и заявителем, хотя и относятся к сфере административного права, но носят весьма специфический характер. Несмотря на то что эти отношения, безусловно, носят публично-правовой характер, и в силу этого их нельзя отнести к гражданско-правовым, во взаимоотношениях регистратора и заявителя в гораздо большей степени присутствуют отношения равенства, чем отношения власти-подчинения.

 Во-первых, у заявителя отсутствует обязанность обращения в регистрирующий орган. В основе регистрационного процесса лежит волеизъявление правообладателя, который согласно ст. 16 Закона о регистрации вправе самостоятельно решать вопрос о своем вступлении в отношения по поводу регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Проведение регистрации носит заявительный характер. И, хотя отсутствие государственной регистрации ведет к непризнанию права на недвижимое имущество со стороны государства, только от самого правообладателя зависит, придаст ли он возникшим правоотношениям юридическую силу. Причем государство не устанавливает каких-либо санкций за неосуществление государственной регистрации, следовательно, отсутствуют основания для квалификации отсутствия обращения за государственной регистрацией в качестве правонарушения, и для привлечения правообладателя к ответственности (административной, уголовной).