ПРОБЛЕМЫ ФИЛОСОФИИ ПРАВА

Нормативно-правовые акты, отличие нормативных актов от ненормативных

Нормативно-правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов, именуются подзаконными актами. Их отличие от законов сводится к следующим основным моментам.

Во-первых, если законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, то подзаконные акты принимаются органами или должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления). Во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют и все другие общественные отношения, которые нуждаются в правовом опосредовании, а также развивают, конкретизируют, детализируют законы. В-третьих, если законы обладают высшей юридической силой, то подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам. В-четвертых, если закон всегда создается и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, то подзаконные акты принимаются как коллегиально, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной государственной власти. В-пятых, если законы в силу их высшего положения в законодательной системе принимаются по строго и подробно регламентированной процедуре, то подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке. Наконец, в-шестых, если законы устанавливают лишь общие правила поведения (нормы), то подзаконные акты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер.

Последнее обстоятельство диктует необходимость рассмотрения отличия нормативного от ненормативного правового акта, а также определить назначение каждого из них. Разграничение это имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Оно позволяет со знанием дела осуществлять законотворческую (и правотворческую вообще) деятельность, в каждом конкретном случае использовать именно тот акт, который необходим для достижения соответствующей цели. Благодаря разграничению этих видов актов обеспечиваются законность и правопорядок, поскольку таким образом устанавливается, какие государственные органы имеют право издавать нормативно-правовые акты, а какие — лишь ненормативные правовые акты, какова юридическая сила тех и других.

Смешение нормативных правовых актов с ненормативными, стирание граней между ними ведут на практике к необоснованному расширению компетенции государственных органов, призванных лишь соблюдать, исполнять и применять законы и иные правовые акты, а отнюдь не выполнять законодательные (правотворческие) функции. Иначе говоря, без четкого разграничения данных видов правовых актов нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов сообразно их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, позволяя любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные правовые предписания. Это, в свою очередь, порождает неразбериху в порядке издания того или иного правового акта, неопределенность правомочности органа, его издавшего.

Нормативные правовые акты устанавливают общие правила (нормы) поведения людей, рассчитанные на всех участников правоотношений или ограниченную их часть. Они действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании соответствующих общественных отношений. Ненормативные акты, в отличие от нормативных, устанавливают не общие правила поведения (нормы), а конкретные предписания (распоряжения), обращенные к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются одноразово и после реализации прекращают свое действие. Нормативные правовые акты не только имеют особую, строго определенную форму выражения (закон, указ, постановление и т. д.) и особую внешнюю структуру (заголовки, преамбулы, разбивка текста на разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, части и т. д.), но и характеризуются (особенно законы) устойчивостью, стабильностью. Данная особенность нормативного акта нередко вступает в противоречие с потребностями динамично развивающейся общественной жизни. Это противоречие снимается, во-первых, тем, что законом закрепляются принципиальные, устойчивые отношения, характерные для устройства общества на данный относительно длительный период его развития; во-вторых, допустимостью частных изменений (или дополнений) закона в исключительных случаях  при возникновении необходимости приведения правового регулирования в соответствие с требованиями жизни. Стабильность закона — одно из важнейших требований правового государства.

Отмеченные особенности закона предполагают особую процедуру его принятия, закрепленную в конституции и регламенте парламента.

Отличие нормативных актов от ненормативных не такое простое дело, как может показаться на первый взгляд.

Связанные с ним трудности коренятся не только в специфике ряда правовых актов, в которых нормативные предписания теснейшим образом переплетаются с ненормативными распоряжениями, не только в том, что не существует абсолютного и исчерпывающего отграничения вопросов, регулируемых ненормативными актами, но и в том, что нормативные акты имеют много общего с ненормативными. Эта общее состоит прежде всего в том, что, будучи приняты компетентными органами, они обязательны для исполнения всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В этой связи напомним еще раз, что одинаковая обязательность различных нормативных и ненормативных правовых актов не означает равнозначности их юридической силы. Все правовые акты обязательны в смысле их соблюдения, исполнения и применения, но их юридическая сила различна. Юридическая сила правовых актов зависит не от большей или меньшей их обязательности, а от компетенции органа, принявшего правовой акт, от того, общие или конкретные (персонифицированные) предписания содержатся в нем.

С этой точки зрения неодинаковой силой обладают не только правовые акты различных органов, но правовые акты одного и того же органа. Закон, например, обладает большей юридической силой по сравнению с правительственными постановлениями, но меньшей — по сравнению с конституцией.

И нормативные, и ненормативные правовые акты зачастую исходят от одних и тех же государственных органов, причем ненормативные акты обычно дополняют, конкретизируют, персонифицируют нормативные.

Итак, в действующей законодательной системе грань между нормативными и ненормативными актами весьма подвижна и не всегда выражена достаточно четко и определенно. Преодолеть возникающие отсюда трудности можно, руководствуясь теми признаками, по которым целесообразнее всего проводить разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами, а именно: по их содержанию и внутренней структуре; по способу регулирования ими общественных отношений и по характеру действия; по форме выражения и внешней структуре; по порядку принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Если проводить разграничение между данными видами правовых актов в соответствии с этими признаками, то прежде всего обнаруживается, что нормативные акты выражают государственную волю, опосредованную правовыми нормами. Специфика правовых нормативных актов (в отличие от актов ненормативных) состоит в том, что они, выражая государственную волю, оформляют и конкретизируют эту волю в виде обращенного к гражданам, должностным лицам и организациям общеобязательного правила поведения.

Анализ содержания любого нормативного правового акта показывает как то, что он выражает государственную волю, так и то, что он устанавливает определенное юридически общеобязательное правило поведения. Причем если всегда и во всех нормативных актах выражается государственная воля, то конкретное содержание этой воли в установленных правилах поведения весьма многообразно.

Разнообразие общественных отношений и многосторонняя законотворческая (правотворческая) деятельность государства обусловливают необходимость формулирования государственной воли в виде единых по своей сущности, но различных по содержанию правил поведения и выражения этой воли не только в нормативных правовых актах государственных органов, но и в нормативных правовых актах, принимаемых общественными организациями по полномочию государства.

Что касается ненормативных правовых актов, то они выражают государственную волю не в виде общего правила поведения, а в виде конкретного предписания, непосредственно обращенного к определенным лицам. Поэтому ненормативные правовые предписания не содержат элементов, свойственных правовой норме. В них нет ни гипотезы, поскольку они сами по себе являются фактами применения правовой нормы к конкретным жизненным случаям, ни санкции, так как последняя содержится в правовой норме.

Ненормативные правовые предписания — это распоряжения конкретного характера по применению либо диспозиции, либо санкции правовых норм.

В свою очередь акты по применению диспозиций правовых норм отличаются от актов по применению их санкций. Во-первых, акты по применению диспозиций правовых норм непосредственно направлены на положительные действия субъектов правоотношений в целях достижения политических, хозяйственных или социально-культурных результатов, преследуемых той или иной нормой. Акты же по применению санкций правовых норм непосредственно направлены на создание для правонарушителей невыгодных последствий, сопряженных с ущемлением их благ. Таким актом является, например, приговор народного суда по конкретному уголовному делу или решение суда по конкретному гражданскому делу.

Во-вторых, акты по применению диспозиций правовых норм принимаются в менее сложном порядке, чем акты по применению санкций правовых норм. Для принятия актов по применению санкций (в частности, судебных актов) необходимо соблюдение строго определенных процессуальных правил (например, порядок принятия судебных актов определяется уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным кодексами).

В-третьих, акты по применению диспозиций правовых норм обязательны только для их адресатов, т. е. участников данных правоотношений, в то время как акты по применению санкций правовых норм обязательны для всех других лиц в отношении данного конкретного дела и в связи с ним.

Таким образом, конкретные ненормативные правовые предписания, составляя содержание индивидуальных актов, имеют особую, иную структуру, чем правовые нормы. Если нормативные правовые предписания включают в себя как элементы, образующие правовую норму, так и способ связи этих элементов (общий и государственно-обязательный характер правой нормы), то ненормативные правовые предписания являются звеном, связывающим правовую норму с правоотношениями в процессе применения норм права к конкретным жизненным случаям. Так, каждый гражданин России имеет право на труд (нормативное правовое предписание). Приказ руководителя предприятия о приеме на работу конкретного гражданина (ненормативное правовое предписание) порождает персонифицированное правовое отношение между предприятием и гражданином.

Само собой разумеется, что ненормативные правовые предписания не единственное звено, связывающее норму права с определенным правоотношением, а через него и с общественным отношением, урегулированным нормами права. Совершенно очевидно, что такую же роль играют и другие юридические факты, с которыми норма права связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений (например, различного рода юридически значимые события, действия, преступления и иные правонарушения и т. д.). Однако в отличие от юридических фактов ненормативные правовые предписания (прежде всего судебных, следственных и других органов) являются основной формой, в которой осуществляется применение норм права к конкретным жизненным случаям и с помощью которой наиболее полно и всесторонне проявляется регулирующая роль правовых установлений. Данный вывод вытекает из того обстоятельства, что применение норм права является основной формой осуществления правовых предписаний, в которых наряду с государственными органами все более активное участие принимают и специально уполномоченные общественные организации.

Из сказанного, однако, не следует, будто нормы права до момента своего применения, т. е. до развертывания на их основе конкретных правоотношений, не оказывают определенного влияния на поведение людей, которым они адресуются. Так, воспитательное значение правовых норм запретительного характера проявляется не только в отношении лиц, совершивших недозволенные действия, но и в отношении всех граждан, на которых возлагается обязанность воздерживаться от совершения любых действий, нарушающих существующий правопорядок, посягающих на интересы других граждан или общества в целом.

Из сказанного не следует, что регулятором общественных отношений являются ненормативные правовые акты, а не нормы права. Регулировать — значит устанавливать границы, пределы, масштабы поведения людей, вносить в общественные отношения стабильность, систему, порядок и тем самым направлять их в определенное русло. А таким качеством обладают именно нормы права, которые применяют равную меру, одинаковый масштаб к различным людям. Предписания же ненормативного характера никаких масштабов организации, движения и развития общественных отношений не устанавливают, а подчиняют конкретные общественные отношения или их группы уже установленной законодательной системе, приводят их в соответствие с порядком, закрепленным правовыми нормами.

Выполняя функцию регулирования общественных отношений определенного вида, предписания нормативно-правового характера содержат в себе не конкретные указания конкретному лицу совершить определенные действия (или воздержаться от них), а определяют общие организационные основы и принципы деятельности широкого круга граждан, органов и организаций, устанавливают «схему» правового отношения, которая должна сложиться в жизни в результате такого регулирования. Определение нормативности того или иного правового акта предполагает установление круга лиц, которым оно адресовано, и общего правила, которое обязывает или уполномочивает этих лиц на совершение тех или иных действий. Отсутствие ответов на эти вопросы означает, что нет и нормативного правового акта, правовой нормы.

Исполнителем нормативно--правовых предписаний может быть любое лицо, которое участвует или будет участвовать в соответствующих правовых отношениях. При этом, однако, действие нормативно-правовых предписаний не зависит от усмотрения отдельных лиц. Оно предопределено самими нормативно-правовыми предписаниями, реализуется с момента вступления данного нормативного правового акта в силу и обычно не ограничивается сроком.

Таким образом, действие нормативных правовых актов — это пути и формы их влияния на общественные отношения; это не всегда еще реализация заключенных в них предписаний, но во всех случаях юридическая возможность такой реализации. Действие нормативных правовых актов — это более широкое понятие, чем реализация заключенных в них предписаний. В свою очередь реализация нормативно-правовых предписаний — это более высокая ступень действия нормативно-правовых актов.

Законность требует, чтобы применению подлежали только действующие нормативно-правовые предписания, т. е. те, которые уже вступили в силу и продолжают ее сохранять (не отменены и не признаны утратившими силу). Отсюда важная задача — довести предписания нормативных правовых актов до всеобщего сведения (своевременная их публикация, пропаганда и разъяснение действующего законодательства среди населения, юридическая подготовка кадров государственного аппарата и общественных организаций).

Незнание этих предписаний не только вредно отражается на их реализации, но и нередко является причиной ряда правонарушений. Известно, например, что подавляющее большинство трудовых споров возникает из-за незнания трудового законодательства. По этой же причине нарушаются нормы трудового законодательства, принимаются незаконные решения.

В отличие от нормативных правовых актов ненормативные выполняют функцию регулирования конкретного отношения на основе действующих нормативно-правовых предписаний. Поэтому действие ненормативных правовых актов — это уже процесс реализации правовых норм, процесс их применения к конкретным жизненным случаям, процесс, который неминуемо связан с деятельностью людей. Это действие прекращается после исполнения предписания и, как правило, ограничивается определенным сроком.

В результате издания нормативных правовых актов создается система законодательства, которая определяет права и обязанности граждан, государственных и общественных организаций, их должностных лиц, но которая еще не порождает для них непосредственно конкретных последствий. Система законодательства закладывает основу законности и правопорядка, закрепляет юридические гарантии их обеспечения и охраны.

Нормативные правовые акты устанавливают, изменяют или прекращают различного рода правоотношения, в форме которых граждане, государственные и общественные организации, должностные лица осуществляют свои конкретные права и выполняют возложенные на них обязанности. Благодаря изданию ненормативных правовых актов, а также действию других юридических фактов, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений, складывается соответствующий нормам права и обеспеченный законностью правопорядок, прочный и устойчивый правовой режим в стране, определяющий правовой статус граждан, государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, обеспечивающий выполнение ими юридических обязанностей, контролирующий правомерность действий и деятельности вообще.

Можно отметить и некоторые другие особенности нормативных и ненормативных правовых актов, в частности специфику органов, издающих эти акты (например, судебные органы принимают только ненормативные правовые акты и только в особой, свойственной этим органам форме), юридические последствия как несоблюдения правовых актов, так и контроля за их действием и т. д. Однако на практике эти особенности выражены не всегда четко и определенно. Довольно часто в форме правового акта, предназначенного для установления нормативно-правовых предписаний, издаются распоряжения и указания индивидуального характера или одноразового применения.

Многие нормативные правовые акты включают ненормативные правовые предписания, что недопустимо. Дополнение, изменение и отмена нормативных правовых актов, а также распространение действия их на общественные отношения, не предусмотренные данными актами, зачастую производятся ненормативными правовыми актами. Издание нормативных правовых актов не сопровождается отменой или изменением ранее принятых актов по тому же предмету. В лучшем случае это делается без точного и исчерпывающего перечисления отмененных актов. Издаваемые по одному и тому же предмету нормативные и ненормативные правовые акты не всегда согласуются друг с другом, что ведет к противоречиям между ними.

Все это влечет за собой подрыв устойчивости действующей системы законодательства, несоответствие между содержанием и формой правовых актов, нарушает их юридическую иерархию и тем самым вносит неупорядоченность и произвол в правоприменительную практику, расшатывает принципы законности, нарушает режим правопорядка. Поэтому необходимо установить в законодательном порядке правила, согласно которым различия между нормативными и ненормативными правовыми актами будут четко, ясно и строго определены. В этих правилах следует установить различные формы выражения для нормативных и ненормативных правовых актов (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т. д.), степень юридической силы, порядок издания, обнародования и вступления в действие как для актов нормативно-правового, так и для актов ненормативного правового характера каждого органа государственной власти и управления. Реализация этого предложения повысит уровень культуры законотворческой и иной правотворческой деятельности, укрепит стабильность действующего законодательства, позволит последовательно проводить в жизнь требования законности и упрочения режима правопорядка.