РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ И ОХРАНА НЕДР. Система рационального использования и охраны недр

Система пользования участками недр в принципе аналогична системе создания и эксплуатации любого промышленного объекта, которая представляет собой совокупность определенных этапов работ (проектирование, строительство, эксплуатация, ликвидация), а также норм, правил и процедур, регламентирующих их осуществление с целью достижения поставленной цели и результата. Применительно к недропользованию система предусматривает осуществление четырех последовательных этапов работ:

—        первый — геолого-экономическое изучение полезных свойств недр на предоставленном участке и оценка целесообразности и эффективности их последующего использования;

—        второй — проектирование и строительство объектов (зданий, сооружений, коммуникаций, оборудования и т.п.), необходимых для использования полезного свойства данного участка недр;

—        третий — непосредственно процесс использования полезных свойств участка недр в виде функционирования некоторого хозяйственного подразделения;

—        четвертый — прекращение пользования участком недр и ликвидация хозяйственного подразделения.

В зависимости от вида пользования недрами конкретное содержание работ, требований и условий их проведения существенно различаются.

Первый этап — геолого-экономическое изучение — по существу представляет собой один из видов пользования недрами: так называемое геологическое изучение, включающее в себя поиск и оценку коммерческого характера месторождения или другой возможности использования полезных свойств недр. В Закон РФ «О недрах» включена специальная статья «Геолого-экономическая оценка месторождения полезных ископаемых», положения которой, по замыслу законодателя, призваны регламентировать процесс принятия решения по результатам работ, проведенных на этом этапе. Закон устанавливает, что «для определения промышленной ценности месторождения полезных ископаемых, наиболее эффективных и безопасных способов их отработки при геологическом изучении недр и при постановке запасов полезных ископаемых на государственный баланс, осуществляется геолого-экономическая оценка месторождений на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления Государственным фондом недр» (ст. 23-1).

Решение этой задачи не является даже предметом совместной компетенции с субъектом Федерации. В условиях рыночных отношений административное право, естественно, должно действовать и действует, но не в вопросах определения эффективности принятия экономических решений. Государство может и должно устанавливать требования по полноте и детальности геологического изучения, степени извлечения полезного ископаемого. Но вопрос определения промышленной ценности месторождения, т.е. целесообразности инвестиций в его разработку — исключительно компетенция владельца лицензии. При этом каждый инвестор определяет эффективность того или иного проекта на основе собственной системы критериев и их ранжирования. Обязательные для исполнения положения, характерные для так называемой административно-командной системы, в условиях централизованного планирования постепенно вытесняются нормами рекомендательного характера. Примером этого могут служить проведение конкурсов и выдача лицензий по месторождениям с так называемыми «забалансовыми» запасами, т. е. месторождений, разработка которых «в настоящее время экономически нецелесообразна».

Второй этап — проектирование и строительство объектов обустройства месторождений. Этому этапу в настоящее время в законодательстве практически не уделено внимания. В результате «забыли» даже установить на этот период плату за пользование недрами. Если раньше понятия «месторождение» и «предприятие» были практически идентичны, то при переходе к рыночным отношениям их смысл принципиально меняется. Стало развиваться сервисное обслуживание, упростилась система управления. В этих условиях изменяются и требования к проектам обустройства месторождений, в которых все большее внимание уделяется вопросам кооперации и специализации в рамках функционирования интегрированных компаний. При этом, хотя и отсутствует жесткая регламентация проектных документов, общие требования к ним со стороны государства остаются.

Исходя из этого, в проекте обустройства месторождений полезных ископаемых должны предусматриваться:

— рациональное и эффективное размещение наземных и подземных сооружений по добыче, сбору и подготовке продукции;

—        способы вскрытия и системы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее полное, комплексное и экономически целесообразное извлечение из недр запасов полезных ископаемых;

—        рациональное использование вскрышных пород при разработке месторождений полезных ископаемых;

—        складирование, сохранение (в том числе обратная закачка в пласт) и учет попутно добываемых, но временно не используемых полезных ископаемых;

—        геологическое изучение участка недр в процессе разработки месторождения;

—        меры, обеспечивающие безопасность населения, производственных объектов, а также охрану окружающей природной среды.

При этом, естественно, должны учитываться также общие и предусмотренные лицензией и лицензионным договором обязательства пользователя недр.

В проектах обустройства месторождений, предусматривающих переработку добытой продукции, кроме того, должно быть предусмотрено применение технологических схем, обеспечивающих рациональное и комплексное извлечение из добытого сырья содержащихся в нем компонентов, имеющих промышленное значение; наиболее полное использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (шламов, пылей, сточных вод и т.п.).

Законодательство о недрах Союза ССР прямо запрещало строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов по добыче полезных ископаемых, их переработке, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если при проектировании не соблюдались вышеперечисленные требования. В условиях рыночных отношений значимость введения подобного правила кратно возрастает в качестве одного из элементов механизма государственного регулирования отношений недропользования.

После открытия месторождения в период оценки коммерческого характера открытия, а также его детальной разведки и обустройства, у владельца лицензии, как правило, уже есть техническая возможность начать добычу, причем часто наиболее дешевым способом, но в ущерб требованиям рациональной разработки и охраны недр. Более того, законодательство прямо разрешает осуществлять добычу в период геологического изучения (ст. 6). Возникает конфликт интересов, который законодательно четко не урегулирован и на практике решается методами административного права.

Попытка законодательно регламентировать порядок разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, т. е. третьего этапа пользования недрами, содержится в Законе РФ «О недрах», где сказано, что «разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами» (ст. 20-2). Положение недостаточно четкое, поскольку не содержит необходимого прямого запрета на осуществление добычи без утвержденного проекта разработки месторождения.

В настоящее время практически, а зачастую и по формальным юридическим правилам перестали действовать многочисленные положения, инструкции, методические указания, разработанные существовавшими ранее добывающими министерствами и ведомствами.

Пересмотр их начат, но займет он, очевидно, достаточно длительный период. В этом плане инициатива в основном должна переместиться в сферу нормотворчества субъекта Федерации, который лучше знает все аспекты (геологические, технические, экономические) освоения полезных свойств участков недр, а его заинтересованность в рациональном использовании и охране недр прямо определена Конституцией РФ (ст. 9, п. 1). Эту работу должны выполнять организации, подобные Ханты-Мансийскому научно-аналитическому центру рационального недропользования. Роль федеральных органов власти очевидно должна состоять в научной и методической разработке общих принципов регулирования рационального использования ресурсов недр, а также пользования недрами в особых случаях (повышенный экологический риск, захоронение вредных веществ и радиоактивных отходов, добычи радиоактивного сырья и т.п.).

Учитывая возможность открытия крупных месторождений полезных ископаемых и невозможность их освоения в случае застройки территорий, проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды.

Пользование недрами на территории населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Смотрите также:

Правовая охрана недр. Основные требование по охране недр.

Правовая охрана недр представляет собой урегулированную правом систему мер, направленную на обеспечение рационального использования недр, предупреждение их истощения и загрязнения в интересах удовлетворения потребностей экономики и населения...

Законодательство, регулирующее горные отношения...

Основополагающим кодифицированным актом в системе законодательства о недрах является Закон РФ «О недрах» (в редакции 1995 г.).
1992 № 3314-1, Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр....