Межбюджетные правоотношения

Условия предоставления межбюджетных трансфертов

В целях эффективного и целевого использования бюджетных денежных средств БК РФ определяет условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Согласно ст. 130 БК РФ общим условием для предоставления трансфертов всем субъектам РФ выступает соблюдение органами государственной власти субъектов РФ бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах. Названные условия распространяются на все формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций, что обусловлено спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной системы РФ.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов соответствующим субъектам РФ.

Учитывая высокую политическую и публичную значимость субвенций на реализацию делегированных полномочий, федеральный законодатель установил для субъектов РФ льготный правовой режим их получения и использования. Так, на предоставление субвенций из Федерального фонда компенсаций не распространяется условие соблюдения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах (п. 1 ст. 130 БК РФ). Как следствие, при несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления определенных бюджетным законодательством условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России не вправе приостановить выделение субвенций из Федерального фонда компенсаций соответствующим территориальным образованиям.

Бюджетное законодательство содержит запреты и ограничения для субъектов РФ, получающих межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), направленные на обеспечение целевого использования полученных средств федерального бюджета, защиту финансовых ресурсов от неправомерного использования, а также способствующие повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных доходов субъектов РФ.

Первое ограничение касается процедурных полномочий субъектов РФ по кассовому обслуживанию собственных бюджетов. Согласно п. 2 ст. 130 БК РФ субъекты РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 2151 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов таких субъектов РФ осуществляется Федеральным казначейством.

Второе ограничение касается высокодотационных субъектов РФ, т. е. тех, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Согласно п. 3 ст. 130 БК РФ такие субъекты РФ не имеют права:

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ.

Особые требования предоставления межбюджетных трансфертов предъявляются к депрессивным субъектам РФ, т. е. тем, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Таким субъектам РФ межбюджетные трансферты предоставляются на условиях, перечисленных в п. 3 и 4 ст. 130 БК РФ:

1)        подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;

2)        организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства;

3)        представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

4)        проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Росфиннадзором.

Названные меры являются дополнительными средствами обеспечения финансовой стабильности государства, сохранности и целевого использования средств федерального бюджета и направлены на рациональное использование имеющихся бюджетных средств и повышение экономического потенциала депрессивных субъектов РФ. БК РФ оставляет открытым перечень таких мер, поскольку п. 4 ст. 130 Кодекса допускает введение иных мер, установленных федеральными законами.

Правила заключения соглашений между Минфином России и органами исполнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также по осуществлению контроля за их исполнением утверждены постановлением Правительства РФ от 21 марта 2005 г. № 149 «О порядке заключения соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением» . Названные Правила регулируют отношения, связанные с заключением соглашений с субъектами РФ, для которых в течение двух из трех последних отчетных лет доля дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в общем объеме собственных доходов превышала 5%.

В случае если органы государственной власти субъектов РФ не соблюдают условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством РФ, а также в случае нарушения предельных значений дефицита регионального бюджета (п. 2 и 3 ст. 921 БК РФ) и предельного объема государственного долга субъекта РФ (ст. 107 БК РФ) Минфин России вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджетам субъектов РФ до приведения в соответствие с требованиями БК РФ положений, обусловливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Установленные ограничения и меры финансово-правового воздействия на субъекты РФ, получающие межбюджетные трансферты из федерального бюджета, могут быть отменены, если субъект РФ стал соответствовать критериям недотационного региона либо отказался от получения дотаций и субсидий из федерального бюджета.

Порядок приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов РФ условий их предоставления

СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1176.

утвержден приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 105н'.

Данный приказ Минфина России учитывает общеюридический принцип соразмерности наказания, поэтому устанавливает пропорциональное снижение межбюджетных трансфертов в зависимости от суммы нарушения и оставшегося срока финансового года.

Не использованные в текущем году целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, подлежат использованию в следующем году на те же цели. Неиспользованные целевые средства, потребность в которых в следующем финансовом году отсутствует, подлежат возврату в федеральный бюджет.

Финансовая помощь из региональных бюджетов местным бюджетам предоставляется при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

Названное правило установлено ст. 136 БК РФ и не распространяется на муниципальные образования в части получения ими субвенций. Такое исключение обусловлено назначением субвенций как средств финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

Особые условия предоставления межбюджетных трансфертов зависят от уровня дотационности муниципального образования.

Так, п. 2 ст. 136 БК РФ устанавливает правило, распространяемое на муниципальные образования, являющиеся получателями межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Правило о соотношении сумм межбюджетных трансфертов и собственных доходов в местных бюджетах распространяется на все формы трансфертов (за исключением субвенций) из всех видов бюджетов бюджетной системы РФ. В соответствии с п. 2 ст. 58 БК РФ дополнительные нормативы отчислений налоговых доходов в местные бюджеты предусмотрены относительно налога на доходы физических лиц и могут быть установлены только законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Следующее правило предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ установлено п. 3 ст. 136 БК РФ и относится к высокодотационным муниципальным образованиям, которыми являются территории, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30% собственных доходов местного бюджета. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Правило о соотношении межбюджетных трансфертов и собственных доходов местного бюджета, содержащееся в п. 3 ст. 136 БК РФ, касается только финансовой помощи, выделяемой муниципальному образованию из бюджета субъекта РФ; межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальному образованию из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, в данном расчете не учитываются.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ высокодотационным муниципальным образованиям установлены п. 4 ст. 136 БК РФ, согласно которому таковыми являются территории, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов.

Как и в предыдущем случае, правило о соотношении межбюджетных трансфертов и собственных доходов местного бюджета касается только финансовой помощи, выделяемой высокодотационному муниципальному образованию из бюджета субъекта РФ; межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальному образованию из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, в данном расчете также не учитываются.

При выделении межбюджетных трансфертов таким муниципальным образованиям к ним предъявляются требования об ограничении самостоятельного установления расходных обязательств, а также осуществляются следующие дополнительные меры:

1)        подписание   соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

2)        представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3)        проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ.

Названные меры не являются исчерпывающими, поскольку БК РФ предусматривает применение к высокодотационным муниципальным образованиям иных мер, установленных федеральными законами. Законы субъектов РФ и нормативные правовые акты иных уровней не могут содержать положения, регламентирующие условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ высокодотационным муниципальным образованиям.

Установленные ограничения и меры направлены на рациональное расходование средств местных бюджетов, а также на повышение эффективности использования бюджетных средств и наращивание собственного налогового потенциала в дотационных муниципальных образованиях.

Бюджетным законодательством установлены гарантии соблюдения прав субъектов РФ при предоставлении ими межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, определенных бюджетным законодательством РФ, а также при нарушении предельных значений дефицита местного бюджета и предельного объема муниципального долга финансовые органы субъектов РФ вправе принять решение о приостановлении или сокращении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями БК РФ положений, обусловливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Порядок приостановления или сокращения предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ устанавливается соответствующим субъектом РФ самостоятельно. Например, ст. 31 Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2007 г. № 474-3 «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» установлено, что в случае принятия органами местного самоуправления решений, нарушающих порядок зачисления налогов и иных доходов в бюджет Республики Башкортостан, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации и Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан вправе приостанавливать и (или) уменьшать финансирование за счет средств бюджета Республики Башкортостан расходов, предусмотренных по разделу «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов РФ (за исключением средств фонда компенсаций Республики Башкортостан), а также предоставление бюджетных кредитов. Правительство Республики Башкортостан вправе направить средства, высвобождаемые по основаниям, предусмотренным названной статьей, на оказание дополнительной финансовой помощи местным бюджетам в связи со сложной социально-экономической ситуацией в отдельных муниципальных образованиях.