КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ - СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Формы реализации конституционных норм. Процесс реализации Конституции

В государственно-правовой науке на современном этапе ее развития явственно наблюдается переоценка приоритетных направлений исследования: не умаляя ценности институционного исследования конституционной "материи", государствоведы все чаще обращаются к разработке теории реализации Конституции, ее использования как важного стимулятора социального прогресса, внедрения конституционных установлений в живую ткань общественных отношений, деятельность государственных органов и общественных объединений, поведение граждан.

Такая расстановка акцентов имеет глубокие основания, ибо Конституция формулирует определенные требования к поведению субъектов права. Если содержание этих требований не определяет содержания деятельности государства и не входит в поведение людей, то она остается красивым фетишем, требующим поклонения, но отнюдь не выполнения, и потому не имеющим ни значения, ни социальной и юридической ценности.

Иными словами, принятие Конституции не является самоцелью. Ее значение и ценность проявляются лишь в той мере, в какой предусмотренная ею модель организации государства и общества и предписываемое субъектам конституционных правоотношений поведение трансформируются из сферы возможного в сферу действительного.

Недостаточно признать в Основном Законе права, свободы и обязанности граждан, необходимо, чтобы граждане могли осуществлять эти права и обязанности, пользуясь предусмотренными в законе социальными благами и посильно участвуя в их воспроизводстве.

Но, к сожалению, многие вопросы, связанные с реализацией норм Конституции, зачастую остаются за пределами научных изысканий. Мы далеки от мысли настаивать на сведении всего социального механизма действия Конституции лишь к известным в юриспруденции формам реализации права, ибо понятие действия Конституции носит более широкий характер.

 Конституция в отличие от любого иного законодательного акта охватывает не одну какую-либо сферу общественных отношений, а все сферы, и в каждой из них проявляется активная организующая роль Основного Закона. Однако было бы ошибкой игнорировать и "узкоюридический" подход к проблеме реализации конституционных норм.

В практическом плане большое значение имеет умение правильно толковать и применять Конституцию, обеспечивать ее исполнение и соблюдение. В связи с этим на первый план выдвигается реализация конституционных установлений, всего творческого потенциала, который воплощен в Конституции. Осуществление ее постановлений должно поднять на качественно новый уровень всю государственную и хозяйственную деятельность, работу органов власти и местного самоуправления.

Объективный характер действия экономических и иных законов общественного развития не исключает активной деятельности как общества в целом, так и его различных структур, индивидов. Напротив, значение этой деятельности существенно возрастает. В этих условиях право, Конституция призваны целенаправленно воздействовать на социально-экономические, политические и духовные процессы. С учетом этого основное внимание в данной части исследования сосредоточено на проблеме осуществления Конституции в целом, а также прав и обязанностей граждан, в которых заложена не только юридическая, но и социальная, экономическая, политическая и культурная программа деятельности государства, его органов и должностных лиц.

В общей теории права для обозначения соответствующих процессов используется термин "реализация". Этот термин встречается и в Конституции. В статье 132 (часть 2) закреплена норма: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Однако значительно чаще Конституция пользуется термином "осуществление", который в различных интерпретациях встречается в Конституции Российской Федерации до сорока раз. В принципе они совпадают как этимологически, так по вкладываемому в них юридическому смыслу. Их содержание сводится к деятельности субъектов конституционного права по внедрению постановлений Основного Закона в поведение граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных объединений, республик, краев и областей, автономных образований, Российской Федерации как единого целого для достижения целей, провозглашенных Конституцией. По мнению И.Я. Дюрягина, под реализацией правовых норм понимается претворение в жизнь правовых норм в практической деятельности организаций, органов, должностных лиц и граждан1. Это определение с некоторыми оговорками может быть экстраполировано на осуществление норм Основного Закона.

В отличие от других правовых актов Конституция обладает учредительными свойствами, и поэтому ее реализация не может сводиться только к "практической деятельности людей по приобретению и использованию прав и выполнению юридических обязанностей"2. Реализация Конституции есть процесс организации государственно-политического единства, включающий элементы как формального, организационного, так и содержательного свойства. Речь идет о юридическом оформлении государства, учреждении его органов, наделении их, а также граждан и их ассоциаций определенными правами, возложении на них обязанностей и поддержании установленных Конституцией правовых состояний.

Процесс реализации Конституции носит универсальный характер в смысле охвата различных сфер общественных отношений и воздействия на деятельность всех субъектов конституционных правоотношений. Сферой реализации Конституции являются все стороны жизни общества, в этом процессе участвуют все субъекты права. Особенность этого процесса заключается в том, что его активными участниками являются народ и государство, государственные образования как особые государственно-правовые личности, объединенные в Российскую Федерацию.

Конституционные нормы реализуются в различных формах, специфика которых обусловлена спецификой содержания этих норм, составом конституционных правоотношений, особенностями их субъектов, степенью их активности и т.п.

Если реализацию Конституции рассматривать с точки зрения выдвигаемых в ней целей – конечных, отдаленных или ближайших, можно различать осуществление Конституции в целом (в этом случае она нуждается в обновлении или изменении, коль скоро существующие конституционные нормы могут обслуживать новые цели) и реализацию конституционных прав и обязанностей субъектов. В частности, осуществление прав и обязанностей граждан может рассматриваться как определенная система, которая с позиции структурно-функционального анализа состоит из ряда подсистем. Каждая из них в свою очередь отличается по назначению, субъектам, особенностям динамики.

Лексический анализ Конституции показывает, что в ее тексте термин "осуществление" имеет наиболее широкое значение. В статье 60 Основного Закона говорится, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Исходя из целей данного исследования, обратим внимание лишь на то, что термин "осуществление" употребляется в едином контексте с правами и обязанностями граждан и служит для обозначения процесса претворения в жизнь норм Конституции, закрепляющих права и обязанности граждан. Наряду с этим термином в Конституции часто говорится также о "соблюдении", "исполнении", "использовании" и т.п. Смысловая нагрузка этих терминов не совпадает, и они могут рассматриваться как обозначения соответствующих форм реализации постановлений Основного Закона. Говоря иначе, Конституции присущи такие формы реализации, которые характерны и типичны для других отраслей законодательства и права и получили достаточное обоснование в теоретико-правовой науке. Осуществление конституционных норм протекает в различных формах, в числе которых – соблюдение, исполнение, использование и применение1.

Солидаризируясь в целом с подобной постановкой проблемы, опирающейся на исследования специалистов по общей теории права, считаем необходимым обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, между перечисленными в Конституции и исследуемыми в государственном праве формами реализации конституционных норм нельзя провести четкое разграничение. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условным.

Во-вторых, "соблюдение" и "исполнение" конституционных норм суть различные стороны, аспекты одной формы реализации, которая может быть обозначена термином "выполнение". Обратимся в порядке иллюстрации к статье 92 Конституции, в которой сказано, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. При этом имеются в виду как "пассивные" обязанности главы государства, не требующие от него совершения каких-либо позитивных действий, так и "активные" обязанности, которые могут быть выполнены при активном поведении главы государства, диктуемом нормами Конституции. Еще более рельефно синтетический характер данного понятия и обозначающего его термина выражен в пункте 9 (абзац 1) раздела второго Конституции Российской Федерации, согласно которому на депутатов Государственной Думы, являющихся одновременно членами Правительства Российской Федерации, не распространяются положения Конституции "о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия(или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей".

Таким образом, "выполнение" объединяет и пассивное (соблюдение), и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей. Эта идея, как представляется, соответствует семантике слова "выполнение" и его конституционно-правовому содержанию.

В-третьих, перечисленные формы осуществления конституционных норм, в том числе выполнение (соблюдение и исполнение), использование и применение, можно различать в зависимости от характера влияния государственной власти на реализацию норм Конституции. При нормальном развитии соответствующих правоотношений, отсутствии правовых конфликтов выполнение конституционных обязанностей и использование конституционных прав и свобод может происходить без непосредственного участия государственной власти как таковой. В этом случае государственная власть создает необходимые условия – организационно-правовые, материальные и иные для осуществления норм Основного Закона. Государство закрепляет и охраняет определенные права и обязанности, реализует заложенную в них программу, но в данном случае не требуется постоянной деятельности органов государства, их активного вмешательства с целью возвращения юридически искаженного правоотношения в нормальное русло.