Разделение полномочий субъектов ОРД. Взаимодействие органов, осуществляющих ОРД

Вся электронная библиотека      Поиск по сайту

 

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность

 

 

Взаимодействие органов, осуществляющих ОРД

 

Взаимодействие оперативных подразделений при решении оперативно-розыскных задач, требующих совместных усилий

 

Идея рассредоточения оперативно-розыскной функции по различным правоохранительным органам и спецслужбам с одной стороны обеспечивает их специализацию в соответствующей сфере ОРД. С другой же – разобщенность этих служб обусловливает, как указывалось выше, необходимость регламентации на законодательном уровне их взаимодействия. Поэтому Федеральный Закон об ОРД целесообразно было бы в будущем дополнить рядом норм, определяющих структурное, организационное и оперативно-тактическое обеспечение взаимодействия органов, осуществляющих ОРД, и их оперативных подразделений, а также его порядок с последующей детализацией последнего в ведомственных нормативных актах по организации и тактике ОРД.

 

В последнее время активно дискутируется вопрос о возложении на руководителя одного из правоохранительных ведомств, функции координации оперативно-розыскной деятельности в сфере борьбе с организованной преступностью, издав по этому вопросу соответствующий Указ Президента. О необходимости координации в сфере ОРД, как было сказано в «Известиях», говорили и ответственные работники ряда правоохранительных органов. Высказывались и различного рода опасения и критика внесенных предложений. Думается, что острота этой проблемы значительно снизится, если будет найден оптимальный вариант решения вопросов координации и взаимодействия в сфере осуществления оперативно-розыскной деятельности.

 

Действительно, практика скоординированной работы государственных и иных органов и структур, особенно выполняющих родственные задачи и функции, была всегда предметом острых дискуссий. Поиски оптимальных (как казалось их авторам) путей решения вопросов координации и взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб велись в течение длительного времени, заканчиваясь то слиянием этих мощных ведомств, то их делением почти на «молекулярном» уровне, причем зачастую это делалось в угоду политическим интересам, а не действительным интересам граждан в деле их защиты от преступных посягательств.

 

Нередко казалось, что подходящий вариант наконец-то найден, но вновь и вновь появились различные сомнения, порой явно дилетантского толка. В самом деле, разве не управленческая наука провозгласила принцип координа­ции усилий родственных аппаратов и их взаимодействия в поисках кратчайших и оптимальных путей решения единых, по существу, задач? Тем более задач в такой сложной сфере государственной деятельности, какой являет­ся борьба с противоправными деяниями, обеспечение безопасности общества. Многие критики предложений о создании системы координации в сфере ОРД привели далеко не бесспорные доводы по данной проблеме, опасаясь, что какой-либо один человек станет «хозяином» информации и начнет узурпировать права других ведомств, подминая под себя всех и вся.

 

 

Но ведь есть многочисленные прецеденты, о которых в литературе подробно сказано, относительно оптимально организованного взаимодействия. Более того, в Российской Федерации функции координации всех правоохранительных органов в борьбе с противоправными деяниями как сказано выше возложены на Генерального Прокурора и руководителей нижестоящих прокуратур. Повторяем, всех правоохранительных органов по широкому спектру их деятельности и никак не в сфере ОРД. А как же быть с решением вопросов координации именно в этой специфической деятельности государственных органов, многие положения которой имеют грифы ограниченного характера.

 

Обратимся к рассмотрению ряда позиций, изложенных автором статьи в «Известиях», в которой он опирался на мнение ряда практических сотрудников и руководителей различных оперативных аппаратов. Прежде всего, проанализируем точки зрения, носящие позитивный характер. Во многом они совпадают с доводами авторов, высказанными в начале настоящей главы. Так, аргументы специалистов, выступающих за решение вопроса координации и взаимодействия в сфере ОРД через создание организационных систем (комиссия, комитет, совет и т. д.), можно объединить в несколько блоков.

 

Речь идет о том, что: целесообразно возложить функцию координации оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с профессиональной, в т. ч. организованной криминальной деятельностью на Министра внутренних дел – он же заместитель председателя правительства России, для чего создать рабочий орган – координационную комиссию с аппаратом сотрудников. Такое решение, по мнению сторонников этой позиции, позволит значительно улучшить взаимодействие органов и подразделений, осуществляющих ОРД, и сможет обеспечить в кратчайшие сроки реализацию оперативной информации, накопленной в различных ведомствах на лидеров и активных участников социально-аномальной среды и их коррумпированных связях. Поэтому эффективное взаимодействие неизбежно будет способствовать успешному проведению комплексных ведомственных и межведомственных операций по противодействию лицам, занимаю­щих криминальным бизнесом, прежде всего, подрыву экономической базы социально-аномальной среды;

– МВД и ФСБ, другие оперативно-розыскные ведомства, имея параллельные оперативные структуры со сходной компетенцией, зачастую не координируют своих действий, по одному и тому же делу действуют в разных направлениях, поэтому возросла необходимость организационного решения проблемы координации и взаимодействия;

– в работе координационной комиссии в центре будет обязательно принимать участие Генеральный прокурор России, что явится гарантией соблюдения законности;

– организованные криминальные сообщества все теснее и профессиональнее координируют свои действия, устанавливают и развивают межтерриториальные, межнациональные и транснациональные связи. Это также дикту­ет необходимость усиления взаимодействия и координации ОРД правоохранительных ведомств;

– лица, профессионально занимающиеся криминальной деятельностью, настолько глубоко проникли в сферу экономики и во многом в государственный аппарат, что стали дестабилизировать нормальное существование всего общества. И если начинать действенную борьбу по нейтрализации этого явления, то только на основе оптимального взаимодействия оперативно-розыскных ведомств и их подразделений.

 

Однако немало и противоположных мнений, которые отражают негативные отношения к созданию каких либо координирующих систем, обеспечивающих взаимодействие органов и подразделений, осуществляющих ОРД. Отрицательные отзывы можно также объединить в несколько блоков. Здесь приводятся доводы в пользу того, что:

– если создавать координационную структуру (как считает один из сотрудников ФСБ, много лет занимающийся борьбой с организованной преступностью) – то это должен быть надведомственный орган, подконтрольный Президенту, Правительству, Парламенту и возможно, Верховному суду. Такие функции могла бы взять на себя Генеральная прокуратура, которая в соответствии с законом обязана надзирать за ОРД во всех органах, осуществляющих ОРД. Доверять же функцию координации органам МВД, с учетом деликатности этой сферы, нецелесообразно. Как видим, автор этого предложения, не выступая в принципе против координации и взаимодействуя при осуществлении ОРД, считает, что указанные функции нельзя возлагать на органы МВД;

– в случае возложения функции координации ОРД на МВД РФ есть вероятность накопления оперативной информации о социально-аномальной среде (т. е. банка данных, как бы «компромата») под контролем одного человека – министра внутренних дел. Тогда он будет определять, как использовать эту информацию и чем заниматься другим правоохранительным органам. Однако вряд ли кто-либо может дать гарантию, что любой другой координирующий орган, вплоть до совета или иного органа при самых высших эшелонах власти, избежит соблазна склонения к авторитаризму, в т. ч. за счет использования сведений, имеющихся в его распоряжении. И далее негативные оценки анализируемых предложений относительно координирующей роли МВД выглядят следующим образом:

– если МВД РФ наделить дополнительными полномочиями, – как считает подполковник налоговой полиции, – то может начаться саботаж деятельности оперативных сотрудников других правоохранительных органов, В данном случае, по мнению этого специалиста, придется забыть о серьезной борьбе с коррупцией в самой милиции;

– взаимодействие между оперативными работниками различных ведомств осуществляется при условии наличия совместных приказов по этим проблемам, а также если создаются объединенные оперативно-следственные группы с участием или во главе с работниками прокуратуры. Исходя из этого, какого-либо координирующего органа создавать не следует. И хотя параллельные структуры МВД, налоговой полиции и ФСБ нередко занимаются одной и той же криминальной структурой, считается, что задачи у ведомств разные: МВД обеспечивает правопорядок в государстве, а ФСБ и другие спецслужбы – безопасность этого государства. Это замечание весьма резонное, однако, на наш взгляд, работа оперативно-следственных групп в ходе расследования криминальных деяний основана на положениях уголовно-процессуального и оперативно-розыскного законов, а проблема использования таких принципов или методов, как взаимодействие и координация, скорее всего, являются предметом, относящимся к управленческой, организаторской деятельности. Именно знание управленческой науки и применение ее на практике поможет наладить эффективную работу и этих оперативно-следственных групп, скоординировать усилия сотрудников разных ведомств, составляющих основу указанных групп.

 

И, наконец, еще несколько мнений по анализируемой проблеме. Так, ряд специалистов полагает, что в создании механизма координации оперативно-розыскной деятельности ничего страшного нет. Например, ответственный сотрудник Генеральной прокуратуры РФ, указывая на этот фактор, тем не менее, считает, что подобное сосредоточение в одних руках всей накопленной оперативной информации – это плохо. (Кстати, следует отметить, что подобное сосредоточение всей информации вряд ли возможно, даже если рассуждать об этом в гипотетическом аспекте);

– наряду с этим, высказывается соображение, согласно которому есть опасность того, что правительственная комиссия по координации ОРД в случае ее создания во главе с министром внутренних дел, станет опираться на МВД, а последнее станет в итоге суперсиловым ведомством с неограниченными возможностями. Видимо, здесь исходят из того, что попытка создания объединенного Министерства безопасности и внутренних дел в конце 1991 года закончилось неудачей. Известно и решение Конституционного суда, согласно которому желательно избегать монополий одного ведомства на столь специфичный вид деятельности, как ОРД.

 

Как видим, мнений много и большинство из них сводится к следующему: координирующий орган если и создавать, то не под эгидой МВД.

 

В отечественной практике этот вопрос возник по той причине, что оперативные органы МВД выполняют значительный объем оперативной работы. Однако в России существуют и иные оперативно-розыскные ведомства, которые подключены к сфере борьбы с преступностью. При этом, они определяют и соответствующие объемы контрразведывательной и разведывательной работы (ФСБ, ГРУ, государственная охрана) либо специализируются в определенной области – борьба с налоговыми правонарушениями (ФСНП). Следует отметить, что в ряде стран функции борьбы с преступностью и защиты государства выполняют полицейские органы, находящиеся в одном ведомстве и именуемые полицией безопасности, криминальной полицией, наряду с ними существует полиция охраны порядка, дорожная полиция, пограничная полиция и т. д. Немало сотрудников оперативных подразделений разных ведомств задают вопросы: надо ли этим подразделениям взаимодействовать и координировать свою работу? Если надо – то как? А если не надо – то почему?

 

Поэтому представляется целесообразным подробно рассмотреть вопросы, касающиеся научных подходов к изучению проблем взаимодействия и координации деятельности оперативных подразделений в борьбе с противо­правными деяниями.

Уже отмечалось, что законодатель в ст. 13 Федерального закона об ОРД рассредоточил оперативно-розыскную деятельность по различным правоохранительным органам и спецслужбам. Однако это разделение функций в облас­ти ОРД вовсе не означает, что эти органы, службы и их сотрудники, решая родственные задачи, скажем, предусмотренные оперативно-розыскным законодательством по защите государственных интересов, никогда не встре­тятся в своих интересах друг с другом на пути осуществления различных ОРМ, в поисках одних и тех же объектов ОРД, в поисках и фиксации информации криминального характера или разведывательно-поисковой работы на объек­тах или территориях.

 

Поэтому конкретный субъект ОРД – операппарат как внутри одного ведомства (МВД, ФСБ, ФСНП и т. д.), так и субъекты ОРД – операппараты разных ведомств неизбежно становятся обладателями сведений, оперативно-розыскное производство по проверке и использованию которых должно производить иное оперативно-розыскное подразделение или ведомство, либо и то и другое на совместной основе.

 

Примером разделения полномочий субъектов ОРД, влекущим за собой нередко необходимость согласованных и скоординированных взаимных действий не только по обмену полученной информацией, но и по ее реализации, является цепочка схожих по своему характеру и целям функций таких субъектов ОРД, как служба ДЭБ МВД РФ, – оперативные подразделения ФСНП, – подразделения по борьбе с организованной преступностью МВД РФ, – соответствующие подразделения ФСБ, – оперативные подразделения таможенных органов РФ и т. д. Все это относится к функциям как бы «внешнего» взаимодействия. Аналогичные цепочки взаимодействующих оперативных подразделений наблюдаются и внутри оперативно-розыскных ведомств. Это так называемое «внутреннее» взаимодействие.

 

Оперативно-розыскной закон определил, что взаимодействие между органами – субъектами ОРД не должно ограничиваться только обменом информацией, а охватывать и содействие друг другу в разрешении задач, требующих совместных усилий. Здесь речь идет о собственно взаимодействии, т. е. о деятельности оперативных служб, независимо от их функциональной специализации, в достижении поставленных целей.

Являясь в функционально-структурном отношении элементами системы органов – субъектов ОРД, оперативные подразделения функционируют не изолированно, а в рамках комплексной деятельности оперативно-розыскных ведомств (органов), в непосредственной или опосредованной взаимосвязи и взаимодополняемости, то есть во взаимодействии.

 

Всякая система или подсистема есть не только множество определенных элементов, но это и та совокупность этих элементов, между которыми обязательно существуют определенные функциональные отношения1. В нашем случае этими отношениями являются отношения взаимодействия элементов системы. Рассматривая взаимодействие оперативных подразделений, его сущность и содержание целесообразно заострить внимание на общефилософском понятии этой категории.

В философской литературе под взаимодействием понимается категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, взаимодополняемость, взаимопереход, порождения одним объектом другого.

 

Представляет интерес и определение взаимодействия с точки зрения военных наук, где под взаимодействием войск предполагаются согласованные их действия для выполнения боевой задачи. Оно организуется между уча­ствующими в операции (бою) объединениями, соединениями, частями, подразделениями различных видов вооруженных сил, родов войск (родов сил) по задачам направлениям, рубежам и времени действия.

 

В теории оперативно-розыскной деятельности под взаимодействием чаще всего понимается комплекс совместных или согласованных по времени, месту и целям действия двух и более аппаратов (органов, служб, подразделений) по решению определенных задач борьбы с преступностью, требующих их совместных усилий. Здесь следует отметить в первую очередь ряд общих моментов (признаков), характеризующих сущность данного понятия; согласованность по цели, месту и времени, соответствие требованию законов и подзаконных актов, сочетание наиболее присущих взаимодействующим субъектам сил, средств и методов. Эти отмеченные качественные характери­стики взаимодействия являются основополагающими, ключевыми в понимании сущности взаимодействия оперативных подразделений как одного ведомства, так и различных ведомств-субъектов ОРД.

 

Говоря об объективной необходимости взаимодействия, можно прийти к выводу о том, что это обосновывается, с одной стороны – общностью задач, стоящих перед ведомствами, органами и подразделениями, осуществляющими ОРД; с другой стороны – различиями в их функциональном и структурном положении. Вместе с тем, при рассмотрении данного вопроса следует руководствоваться и другими факторами, обусловливающими объектив­ную необходимость взаимных действий. Так, если органы внутренних дел – субъекты ОРД рассматривать как целостную динамическую систему, состоящую из подсистем (оперативных или иных подразделений), находящихся в органической связи между собой и системой в целом, то, скажем, оперативные подразделения криминальной милиции (УР, БЭП, ОНОН и др.) и органов, исполняющих наказания2, или оперативно-технические подразделения, экспертно-криминалистические службы и другие представляют собой их подсистемы. Следовательно, необходимость взаимодействия систем и подсистем является одним из главных требований сохранения целостности, без соблюдения которого система как таковая существовать не может. Здесь речь идет о внутрисистемном взаимодействии, ибо как бы ни была велика структурно-функциональная самостоятельность оперативных подразделений органов МВД, ФСБ или иных, они способны эффективно выполнять свои задачи не сами по себе, а в рамках целостной системы соответствующих ведомств (органов), в непосредственной или опосредованной связи. Вероятно, по этой причине в СССР существовало два оперативно-розыскных ведомства: МВД и КГБ. Сказанное касается и межсистемного взаимодействия оперативных аппаратов различных ведомств (органов), т. е. внешнего взаимодействия, скажем, МВД и ФСБ в целом, МВД и ФСНП, ФСБ и таможенной службы т. д. Неслучайно так обострился вопрос координации1  оперативно-розыскной деятельности именно большого количества в РФ различных оперативно-розыскных ведомств (органов), т. е. когда неизбежно требуется упорядочение, взаимосвязь, согласованность их совместных усилий.

 

Говоря об органах-субъектах ОРД (МВД, ФСБ, ФСНП и до.), надо отметить, что определение и формулирование цели взаимодействия входящих в их систему оперативных аппаратов (подразделений) является важным элементом их организации. Если цель не определена, не сформулирована, не известна, то управление системой не имеет смысла.

 

Помимо цели, взаимодействие в области борьбы с преступностью, как сложную и многогранную деятельность, можно анализировать и по целому ряду критериев3: по характеру связей оперативных подразделений между собой; по времени осуществления совместных действий; по функциям взаимодействующих сторон; по их отношению к системе органов, осуществляющих ОРД; по степени конспирации; по этапам осуществления совместных действий, по субъектам взаимодействия.

 

Анализ взаимодействия имеет значение как теоретическое, так и важное практическое, поскольку позволяет найти наиболее эффективный вариант его организации в конкретных условиях деятельности оперативных под­разделений для конкретных задач на различных иерархических уровнях системы (систем).

1. По характеру связей оперативных подразделений их взаимодействие при решении различных задач борьбы с противоправными деяниями по выявлению, раскрытию, предотвращению, пресечению указанных действий может быть непосредственным и опосредованным.

При непосредственном взаимодействии осуществляется установление прямых, непосредственных связей между оперативными подразделениями. Например, аппараты уголовного розыска при раскрытии противоправных деяний-инцидентов осуществляют взаимодействие с иными подразделениями органов внутренних дел. Это характерно, например, при осуществлении конкретных ОРМ, в ходе обнаружения лиц, совершивших преступление, и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, а также при розыске граждан, совершивших побег из мест лишения свободы, из-под стражи, без вести пропавших граждан.

 

Оперативные подразделения по борьбе с организованной преступностью взаимодействуют с иными оперативными подразделениями при проведении совместных операций и осуществлении производства по оперативным делам по выявлению и изобличению криминальных структур, а также в интересах предупреждения и пресечения деятельности вооруженных группировок; изъятия оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; борьбы с бандитизмом; выявления и пресечения фактов коррупции и т. п.

 

Оперативные подразделения криминальной милиции (УР, БЭП, ОНОН, РУОП) взаимодействуют по широкому спектру направлений при решении задач ОРД с оперативными подразделениями следственных изоляторов и исправительных учреждений.

При непосредственном взаимодействии обмен информацией, проведение совместных ОРМ, выполнение запросов и поручений и другие формы взаимодействия осуществляется напрямую между самими оперативными подразделениями, минуя посредническое участие вышестоящих и иных управленческих структур.

При опосредованном взаимодействии связь между конкретными оперативными подразделениями осуществляться, как правило, через вышестоящий орган, представляющий службу, в интересах которой организуется взаимодействие.

2. По времени осуществления совместных действий взаимодействие оперативных подразделений может осуществляться постоянно и временно. К постоянному, например, относится взаимодействие, осуществляемое различными оперативными подразделениями в течение всей деятельности по предварительной оперативной проверке, а затем оперативной разработке деятельности лиц (лица), подозреваемых в совершении тайных противоправных деяний вплоть до их изобличения. Зачастую этот вид взаимодействия осуществляется между специализированными подразделениями, созданными именно для выполнения функций взаимодействия при работе по сложным делам.

 

Ограниченное по времени взаимодействие направлено обычно на решение конкретной задачи и, как правило, в интересах кого-то из участников взаимодействия. Так, временно могут быть переданы оперативные силы и средства другому подразделению. Кроме того, может быть установлен временный обмен информацией, сотрудниками и т. п.

 

3. По функциям взаимодействующих сторон их сотрудничество, особенно при раскрытии противоправных деяний, осуществляемых соответствующими субъектами ОРД, предполагает различные виды деятельности: в частности, как оперативно-розыскную, так и уголовно-процессуальную, административно-правовую, уголовно-правовую, организационно-управленческую. В свою очередь, каждая из этих функций дифференцируется на функции меньшего порядка, а их реализация имеет свои особенности, характерные для совместной деятельности оперативных подразделений по выявлению, раскрытию, либо предупреждению или пресечению противоправных деяний.

 

Так, оперативно-розыскная функция в ходе совместной работы взаимодействующих оперативных подразделений имеет определенную специфику, предполагающую сотрудничество в оперативно-поисковой, конфиденциаль­ной, оперативно-технической и информационно-поисковой сферах. При этом в силу необходимости обеспечения принципа конспирации в реализации оперативно-розыскной функции в процессе взаимодействия участвует ограниченный круг субъектов. В то же время в процессе реализации, скажем, оперативно-поисковой подфункции в целях выявления в процессе реализации, скажем, оперативно-поисковой подфункции в целях выявления проти­воправных деяний и лиц, их совершивших, осуществляются различные ОРМ поискового характера с привлечением широкого круга служб и подразделений органов внутренних дел1, органов ФСБ, органов пограничной службы.

 

4. По отношению к системе органов, осуществляющих ОРД, взаимодействие, как частично указывалось выше, различают в виде внешнего и внутреннего. В данном случае необходимо руководствоваться принципом относимости оперативных подраз­делений. Так, по отношению к единой системе МВД России как оперативно-розыскного ведомства любое взаимодействие между ее элементами (УР, БЭП, УНОН, ГУБОП и др.) будет рассматриваться как внутреннее. В то же время с позиций иерархического положения каждого из этих элементов, их оргструктурной самостоятельности взаимодействие между ними может рассматриваться как внешнее взаимодействие. Следовательно, взаимодействие между оперативными подразделениями криминальной милиции (одна самостоятельная подсистема МВД) и оперативно-техническими подразделениями (другие самосто­ятельные подсистемы МВД) можно рассматривать с их позиций как внешние. Подобная аналогия взаимодействия просматривается и в работе оперативных подразделений органов ФСБ, налоговой полиции, таможенных органов, органов внешней разведки.

 

5. По степени конспирации можно выделить такие виды взаимодействия, как гласные и негласные. Оперативно-розыскные мероприятия, осуществляемые с обязательным соблюдением конспирации, как правило, носят характер негласных, т. е. оперативные подразделения при этом осуществляют совместные действия, стремясь полностью обеспечить принцип конспирации, соблюсти правила безопасности участников ОРМ, заранее спланировав свою работу, утвердив соответствующие планы и проведя необходимые согласования, в том числе с судом или прокуратурой.

 

При гласном взаимодействии субъекты ОРД признают, что специальной необходимости в обеспечении конспирации при проведении ОРМ не имеется и это отвечает их совместным интересам.

6. По этапам осуществления совместных действий процесс совместной согласованной деятельности оперативных подразделений можно разделить на следующие этапы: предварительный и последующий.

Предварительный этап предполагает проведение рабочих встреч между субъектами взаимодействия, формулирование целей и задач, согласование взаимный прав и обязанностей, определение порядка обмена информаций, подготовку совместных документов и т. д.

Последующий этап взаимодействия предполагает реализацию намеченных целей и задач конкретными методами и формами совместной согласованной деятельности.

 

7. По субъектам взаимодействия: реализация оперативно-розыскной функции в полном объеме и ее реализация в «усеченном объеме». Как говорилось выше, к первой группе субъектов ОРД можно отнести в системе МВД оперативные подразделения, УР, БЭП, УНОН, УОП, а в системе ФСБ – контрразведывательных операций, военной, экономической контрразведки, по борьбе с терроризмом, осуществляющие оперативно-розыскную функцию в полном объеме, а, следовательно, они используют это право и при взаимных действиях. Ко второй группе относятся в системе МВД и ФСБ оперативно-поисковые, оперативно-технические подразделения и иные, осуществляющие опе­ративно-розыскную функцию, а следовательно, и взаимодействие в ограниченном объеме.

 

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что взаимодействие оперативных подразделений внутри одного ведомства, как и вне его (т. е. с подразделениями других оперативно-розыскных ведомств, а также ведомств между собой) можно рассматривать как своего рода систему, направленную на обеспечение совместной согласованной деятельности (в нашем случае, на обеспечение борьбы с противоправными деяниями и обеспечение безопасности общества). Так, говоря, например, о взаимодействии подразделений криминальной милиции и оперативных аппаратов органов, исполняющих наказания, Министерства юстиции РФ можно иметь в виду, что единой целью такого взаимодействия будет раскрытие тех противоправных деяний, в совершении которых подозреваются лица, находящиеся в местах лишениях свободы. Система взаимодействия в этом случае включает в себя:

– обнаружение нераскрытых преступлений и лиц, их совершивших (из числа тех, кто уже отбывает наказания за иные преступления);

– установление всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по такого рода уголовным делам;

– выявление ранее не установленных свидетелей, обнаружение и закрепление доказательств, имеющих значение для дела;

– выявление причин и условий уголовного деяния, а также иных обстоятельств, связанных с преступлением (не установленных подстрекателей, организаторов, лидеров и авторитетов криминальной среды1, их влияние на других участников преступлений, места хранения денежных и иных ценностей, места размещения банковских вкладов и т. д.);

– принятие мер по возмещению причиненного потерпевшим материального ущерба;

– возможная явка с повинной лиц, подозреваемых в причастности к нераскрытым преступлениям;

– изобличение виновных в совершении преступлений как до их поступления в местах лишения свободы, так и во время нахождения в них;

– установление фактов преступлений в условиях свободы после совершения побега из исправительного учреждения;

– создание условий, обеспечивающих применение к виновным уголовного наказания в случае подтверждения их причастности к совершению преступлений до прибытия в учреждение и остававшихся нераскрытыми.

После приведенной выше классификации взаимодействия оперативных подразделений целесообразно рассмотреть отдельные формы взаимодействия различных субъектов ОРД.

 

Согласованная деятельность при раскрытии преступлений и при решении иных задач ОРД протекает в определенных формах. Из анализа содержания взаимодействия как деятельности следует, что форма взаимодействия – это внешние выражения согласованной деятельности его субъектов с целью выполнения стоящих перед ними задач1. Одни формы взаимодействия прямо предусмотрены нормативными актами оперативно-розыскных ведомств, в том числе и совместными приказами МВД и ФСБ), другие вытекают из их требований, третьи выработаны и апробированы практикой работы оперативных подразделений и если не предусмотрены подчас нормативными актами, то реализуются поскольку они соответствуют общим началам и основным направлениям законности в борьбе с преступностью, а также конкретным задачам организации, методике и тактике раскрытия преступлений2. Здесь следует отметить, что такие формы взаимодействия, как совместное планирование, организация обмена оперативной информацией, взаимный обмен конфидентами предусмотрены правовыми актами, остальные же сложились на практике и ждут своего нормативного решения.

 

К общим формам взаимодействия оперативных подразделений и аппаратов можно отнести следующие:

 а) совместный анализ оперативно-розыскной ситуации, принятие решения на взаимодействие, определение и формирование целей взаимодействия. Здесь важное значение отводится уровню организации совместного ана­лиза оперативной обстановки в конкретном регионе, объекте, направлении, отрасли оперативного обслуживания и результатов совместной деятельности взаимодействующих аппаратов и подразделений. При этом необ­ходимо принимать во внимание, на каком уровне системы и с какой целью проводится анализ, а также и другие акции управления и организации. Каждому уровню управления (федеративный орган – служба субъекта Федерации – городское, районное звено) будут соответствовать свои цели и управленческие решения, принимаемые в результате анализа. Так, на уровне МВД, ФСБ и других ведомств – субъектов ОРД России (стратегический уровень) управленческие решения по взаимодействию (в том числе и межведомственному) будут носить общесистемный директивный характер; на уровне МВД, УВД, УФСБ в субъектах Федерации они могут быть как установочного плана для ре­гиональных оперативных подразделений, так и иметь значение при решении конкретных задач, например, по совместным мероприятиям в масштабе республики, края, области в целях раскрытия, предупреждения или пресечения наиболее значимых преступлений и т. п.;

б) совместное планирование взаимодействия, как в целом, так и конкретных оперативно-розыскных мероприятий или операций. Так, исходя из анализа результатов деятельности по борьбе с преступностью за определенный период (полугодие, год, несколько лет и т. д.), субъекты взаимодействия, зафиксировав определенные тенденции в состоянии преступности, могут на этой основе разработать комплексные, отраслевые планы, целевые программы как системы управленческих решений. Ряд подобных программ утверждается руководством страны (по борьбе с организованной преступностью, по борьбе с проявлениями бандитизма, терроризма и т. д.)1.

 

В работе органов внутренних дел с учетом сложных задач в сфере борьбы с преступностью сложилась практика выделения в составе оперативных подразделений сотрудников, специализирующихся на вопросах взаимодействия, которые анализируют эту работу, готовят проекты планов совместных мероприятий и конкретные предположения о способах осуществления взаимодействия с учетом конкретных ситуаций (например, в оперативных аппаратах криминальной милиции Воронежской, Новосибирской, Ульяновской, Нижегородской и многих других областей).

 

Совместные планы могут создаваться с учетом иерархического уровня управления, форм и содержания планирования на различном уровне. Например, уровень планирования совместной работы оперативных подразделений ре­спублики, края, области. В их совместных планах, как правило, практически реализуются решения стратегического характера; во-вторых, этот уровень подразумевает и содержит в планах, скажем, аппаратов УВД, УФСБ, налоговой полиции определенную «региональную» стратегию; в-третьих, оперативные подразделения, например, уголовного розыска, БЭП, РУБОП, и др., а также соответствующие службы УФСБ могут выступить не только как инициаторы и координаторы подчиненных нижестоящих подразделений, но и как инициаторы и координаторы ОРМ, проводимых конкретными службами взаимодействия при раскрытии преступлений демонстративного характе­ра, преступлений – инцидентов, а также тех из них, которые имеют большой социальный резонанс (терроризм, захват должников, заказные убийства).

 

Планы должны содержать мероприятия, обоснованные в силу потребностей оперативной обстановки, они должны быть своевременными, конкретными и реальными, а также обеспечивающими преемственность с ранее принятыми управленческими решениями;

в) выработка совместных мер по информационному обеспечению взаимодействия как в целом, так и конкретных оперативно-розыскных мероприятий. Эта форма взаимодействия тесно связана с такой другой его формой, как совместный анализ и планирование. Она представляет собой организацию процесса накопления и анализа сведений, имеющих оперативный интерес для взаимодействующих оперативных подразделений, и обмена этими сведениями. Это не одноразовый обмен сторон определен­ными сведениями, а сложный комплекс двухсторонней связи, предполагающий взаимное информирование об установленных фактах, лицах и процессах, имеющих значение для раскрытия преступлений и решения иных задач ОРД.

 

Эта форма взаимодействия закреплена в п. 4 ст. 14 Федерального Закона об ОРД как обязанность органов, осуществляющих ОРД. Считается, что в данном случае взаимодействие оперативных подразделений осуществляется в форме информационного обмена.

 

Взаимное информирование оперативных аппаратов и подразделений должно носить постоянный, регулярный характер. Периодичность представления информации должна зависеть от ее характера. Сведения об общем состоянии оперативной обстановки на обслуживаемой территории или объекте оперативным подразделениям целесообразно представлять друг другу ежемесячно; информацию о совершенных преступлениях – ежедневно; сведения о преступлениях прошлых лет и оставшихся нераскрытыми – ежегодно; о лицах, находящихся в розыске – по мере накопления розыскных дел, но не реже одного раза в квартал.

Информация, полученная оперативными подразделениями в результате инициативного оперативного поиска, но реализация которой входит в компетенцию взаимодействующего подразделения, направляется в это подразделение для проверки и принятия мер систематически, по мере ее по­ступления.

 

В последнее время в практике взаимодействия, например, оперативных аппаратов органов внутренних дел используется механизм контроля над прохождением различной информации о преступлениях, подозреваемых лицах, вещественных доказательствах от момента ее получения и до ее реализации. В основном этот контроль осуществляется вышестоящим оперативным аппаратом на основе разработанных «уведомлений о проверке инициативных сообщений и явок с повинной». Суть его в том, что копию краткого содержания со­общения оперативное подразделение одновременно с первым экземпляром, направляемым адресату, пересылает в информационный центр МВД, УВД. После отработки информации соответствующее уведомление поступает в ИЦ, и она снимается с контроля. Такая система дисциплинирует работников взаимодействующих служб и дает положительные результаты;

г) согласованная конкретная оперативная разработка арестованных и осужденных, обоснованно подозреваемых в совершении преступлений. Данная форма взаимодействия наиболее характерна для взаимодействующих оперативных подразделений криминальной милиции, ФСБ, налоговой полиции с оперативными подразделениями следственных изоляторов и исправительных учреждений.

 

Согласованные оперативно-розыскные мероприятия, проводимые указанными оперативными подразделениями на совместной основе в отношении осужденных и лиц, заключенных под стражу, позволяют оптимизировать пред­варительное следствие, так как появляется возможность:

– установить в необходимых случаях подлинную личность субъекта, представляющего оперативных интерес;

– наиболее  полно установить обстоятельства и соучастников преступления;

– установить причастность разрабатываемых к другим нераскрытым преступлениям;

– установить дополнительных свидетелей, которые могут изобличить лиц, совершивших преступление;

– выявить места хранения оружия, имущества и ценностей, похищенных или нажитых преступным путем;

– установить места нахождения преступников, скрывающихся от следствия;

– проверить правдивость показаний на следствии и во время судебного разбирательства;

– предупредить побеги из-под охраны, нападения на персонал охраны и иные преступления;

– предупредить преступления со стороны лиц, находящихся на свободе, из числа близких связей осужденных и подследственных1. Используя эту форму взаимодействия, например, оперативные подразделения СИЗО и колоний ежегодно оказывают помощь криминальной милиции в раскрытии от 50 до 150 тысяч преступлений. Как видно, резервы и возможности велики.

 

Этими широкими возможностями обладают фактически все оперативные аппараты и подразделения, вступившие между собой во взаимодействие в период задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений:

д) оказание взаимной помощи наличными силами и средствами. При использовании указанной формы взаимодействия оперативные подразделения оказывают друг другу помощь в совместном получении информации и ее реализации; в обмене сотрудниками, в частности, осуществляется временное прикрепление оперативных сотрудников одного оперативного аппарата или подразделения к другому; временно передают­ся оперативно-технические средства и материальные ресурсы другому оперативному аппарату и т. п.;

е) проведение совместных мер по проверке достоверности сведений, имеющихся в явке с повинной. Как показывает практика, ежегодно в среднем в оперативные подразделения органов, исполняющих уголовные наказания, являются с повинной и заявляют о совершенных ранее преступлениях более 20 тысяч лиц, отбывающих наказание; ими ежегодно заявляется о совершении более 40 тысяч преступлений. К сожалению, оперативные подразделения милиции не всегда добросовестно проверяют эту информацию, в результате сведения нередко теряют свою актуальность, обмен информацией необоснованно прекращается2;

ж) в обеспечении взаимодействия оперативных подразделений в условиях динамичного развития общества, реформирования структур правоохранительных органов и спецслужб особое значение приобретает такая его форма, как выявление, обобщение и распространение передового опыта совместной деятельности.

 

Вся работа в этом направлении рассматривается как целенаправленный процесс, основными и взаимосвязанными этапами которого являются:

– выявление и обобщение передового опыта взаимодействия;

– изучение, в том числе экспериментальная проверка новых форм и методов работы взаимодействующих органов и подразделений;

– пропаганда выявленного, изученного, обобщенного передового опыта взаимодействия;

– внедрение передового опыта взаимодействия в практику деятельности оперативных подразделений.

 

Выявление и обобщение передового опыта взаимодействия оперативных подразделений состоит в поиске и обнаружении в массовой практике фактов использования наиболее прогрессивных форм и методов работы, начина­ний, специфических подходов к решению проблем, образцов организации и деятельности, позволяющих достигать высоких результатов в решении задач ОРД. Как правило, выявлением, обобщением и внедрением в практику передового опыта занимаются вышестоящие оперативные аппараты, их руководители, а также сотрудники штабных, научных, учебных и специализированных учреждений. Изучение передового опыта и его распростране­ние заключается в исследовании применяемых отдельными оперативными подразделениями или системой подразделений тех или иных форм и методов взаимодействия, их практической проверке, обобщении полученных результатов и формулировании выводов о возможности и необходимости широкого распространения этих начинаний в процессе служебной подготовки и других форм обучения личного состава, публикаций в печати, издания науч­ных работ, подготовки служебных кино– и видеофильмов и т. д.;

з) одной из эффективных форм взаимодействия оперативных аппаратов и подразделений являются заседания коллегий; оперативные и консультативные совещания, научные и творческие семинары, конференции, методиче­ские сборы, служебные совещания и т. п., на которых осуществляется разбор, анализ и подведение итогов совместной деятельности, проводимые на различных уровнях управления и призванные ориентировать оперативный состав на постоянный поиск новых форм и методов совместной работы, создавать реальные предпосылки для повышения эффективности взаимодействия. Подавляющее число оперативных сотрудников отмечает несомненную полезность совместных оперативных совещаний, семинаров, конференций по обмену опытом взаимодействия, а также совместных игр и учений.

 

Все вышесказанное позволяет сделать некоторые обобщенные выводы по поводу обеспечения взаимодействия оперативных подразделений различных служб, органов и ведомств в решении различных задач ОРД:

– взаимодействие оперативных подразделений не является абстрактным, оно всегда носит вполне определенный предметный характер;

– предметный характер взаимодействия указанных подразделений находит свое внешнее выражение в конкретных формах и методах совместной оперативно-розыскной деятельности;

– формы и методы взаимодействия оперативных подразделений при всей их индивидуальности и специфичности являются взаимосвязанными элементами единого комплекса мер, осуществляемого всеми субъектами ОРД в целях решения задач последней;

– формы и методы взаимодействия обусловливаются самим содержанием, сущностью взаимодействия, его целями и задачами, они должны всячески способствовать его эффективности;

– в своей совокупности формы и методы взаимодействия образуют его содержательный аспект, при совершенствовании которого в совокупности с иными факторами можно добиться совершенствования всего уровня взаи­модействия;

– совершенствование содержательного аспекта взаимодействия в совокупности с другими представляются, прежде всего, в решении вопросов структурного обеспечения совместной деятельности оперативных подразделений разных органов и ведомств и ее специальном нормативно-правовом регламентировании.

 

Необходимо также отметить некоторые основные принципы взаимодействия на высшем иерархическом уровне ведомств, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и в состав которых согласно ст. 13 Федерального Закона об ОРД входят оперативные подразделения.

Как следует из схемы взаимодействие оперативно-розыскных ведомств при решении задач ОРД может быть осуществлено и в максимальном объеме (т. е. при участии всех ведомств – субъектов ОРД, и в каком-либо ином сочетании (парное взаимодействие, тройное и т. п.).

 

С учетом значительного объема применения оперативно-розыскных мероприятий в борьбе с противоправными деяниями представляет интерес, например, рассмотрение наиболее характерных направлений взаимодействия в области изучения социально-аномальной сферы и решения задач ОРД. Именно в ходе этого взаимодействия применяются наиболее характерные его формы и методы.

Например, координация взаимодействия субъектов ОРД, ведущих борьбу с организованной преступностью:

 

1. Организация взаимодействия органов МВД России и органов Федеральной службы безопасности РФ.

Здесь выделяется ряд наиболее приоритетных для обоих ведомств направлений взаимодействия между их подразделениями и службами:

– эффективный обмен информацией о незаконных вооруженных формированиях, предполагаемых захватах заложников, различных проявлениях терроризма и другим направлениям и сферам взаимных интересов с целью приня­тия предупредительных мер;

– практическая отработка ряда конкретных совместных мер в рамках единого процесса по борьбе с бандитизмом, терроризмом, убийствами по найму, захватом заложников и иными проявлениями организованной преступнос­ти; отработка порядка и условий выполнения обоюдных или односторонних оперативно-розыскных заданий и поручений; обоюдное осуществление инициативных проверок лиц и фактов, представляющих оперативный интерес, а также решение проблем их дальнейшего изучения; временный или постоянный обмен сотрудниками; применение оперативно-технических средств при проведение совместных мероприятий; проведение совместных игр и учений; совместная разработка, например, оперативных мероприятий; создание временных или постоянных координирующих органов управления оперативными силами и средствами и т. п.1;

– проведение оперативной проверки членов и лидеров организованных преступных групп;

– принятие мер противодействия проникновению преступных формирований из зарубежных стран на территорию России;

– обмен опытом борьбы с организованной преступностью, ознакомление с опытом работы спецслужб и криминальной милиции (полиции) стран ближнего и дальнего зарубежья;

– совместное проведение комплексных операций по пресечению и раскрытию преступлений межреспубликанского и транснационального характера с использованием каналов НЦБ Интерпола.

 

Последнее направление взаимодействия в борьбе с организованной преступностью является одним из основных и распространенных, в связи с чем целесообразно рассмотреть несколько конкретных примеров. Указанные комплексные операции делятся на два типа2.

К первому типу можно отнести операции, «растянутые» на длительный период времени (год – два), с последовательным накоплением оперативной информации, ее обменом и поэтапным введением сил и средств МВД и ФСБ.

Второй тип операций характеризуется нанесением массированных краткосрочных «ударов» по определенным объектам, механизмам преступных структур с использованием максимального количества сил и средств органов внутренних дел и безопасности на конкретных направлениях и криминогенных местах.

 

К такому типу операций относятся совместные операции «Трал», «Перехват», «Заслон», «Янтарь», проводимые в несколько этапов и направленные на предотвращение незаконного вывоза сырья, полуфабрикатов драгоценных и редкоземельных металлов, драгоценных камней, валюты, антиквариата, ввоза оружия, наркотиков. В настоящее время созданы совместные оперативные группы из числа сотрудников МВД, ФСБ и таможенных органов, которые действуют в международных аэропортах, морских и речных портах, на крупных железнодорожных узлах, автомобильных трассах. Работа этих групп отличается хорошей результативностью.

 

Примером должного взаимодействия органов МВД и ФСБ может служить серия совместных мер по исполнению ряда Указов Президента Российской Федерации, касающихся усиления борьбы с преступностью. Так, в ходе проведения совместных ОРМ сотрудниками органов внутренних дел и безопасности по разработке организованной межрегиональной банды Иваницкого в Тамбовской области задержаны и привлечены к уголовной ответственности более 20 человек. Членами этой банды было совершено свыше 100 преступлений. В их числе убийства, нападение на военную часть, откуда было похищено 34 автомата, гранатомет, в другой воинской части преступники похити­ли 45 автоматов, 261 пистолет ПМ, свыше 4000 боеприпасов, из полицейского училища (г. Таллинн, Эстония) – более 200 автоматов и пистолетов. При обыске у преступников изъято 77 единиц огнестрельного оружия, 6 похи­щенных автомобилей.

 

2. Взаимодействие  органов  внутренних дел и органов налоговой полиции и их подразделений.

 

Законом на Федеральную службу налоговой полиции возложено решение задач по борьбе с налоговыми преступлениями и правонарушениями, обеспечению безопасности деятельности налоговых инспекций, защите их со­трудников от противоправных посягательств при исполнении ими служебных обязанностей.

Поэтому решение многих задач в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями органами налоговой полиции вызывает необходимость их взаимодействия с другими органами – субъектами ОРД, в частности, с органами внутренних дел и их оперативными подразделениями.

В организационном плане это взаимодействие выражается в создании и деятельности постоянных координационных рабочих групп из представителей заинтересованных главков, управлений, отделов и подразделений, которые вырабатывают и способствуют реализации согласованных действий по борьбе с налоговыми преступлениями, правонарушениями в сфере экономики, потребительского рынка и т. п.

 

Органы и подразделения внутренних дел осуществляют свое взаимодействие с ФСНП, в основном, в направлениях:

– информирования налоговой полиции о выявленных нарушениях налогового законодательства со стороны юридических лиц;

– представления сведений о наличии судимости и иных характеризующих данных в отношении лиц, проходящих по делам, находящимся в производстве оперативных подразделений и представляющих интерес для ФСНП;

– исполнения запросов органов налоговой полиции о наличии материалов в отношении лиц, представляющих оперативный интерес;

– выделения специалистов для совместных проверок предприятий, организаций и учреждений, нарушающих налоговое законодательство;

– проведения экспертных исследований в интересах налоговой полиции.

В свою очередь оперативные аппараты органов налоговой полиции и руководители системы ФСНП в целях эффективного взаимодействия:

– регулярно информируют органы внутренних дел о конкретных фактах подготовки или совершения преступлений в сфере экономики и потребительского рынка;

– оказывают практическое содействие органам внутренних дел в борьбе с общеуголовными преступлениями;

– предоставляют информацию по запросам органов МВД о финансовом состоянии предприятий, учреждений и организаций, а также об источниках доходов объектов их оперативного внимания;

– информируют органы внутренних дел о нарушениях законодательства со стороны частных органов и сыскных структур и т. п.

 

В орбиту внимания налоговой полиции нередко попадают преступные группы бандитской и иной общеуголовной направленности. В подобных случаях немедленное информирование органов МВД и совместные последующие мероприятия нередко дают эффективные результаты. Так, проверка соблюдения налогового законодательства одного из частных предприятий в городе Москве и Московской области помогла раскрыть 13 убийств. При задержании у преступников было изъято 8 автоматов, 2 образа, пистолет, 5 гранат и взрывные устройства.

 

3. Взаимодействие органов внутренних дел и таможенных органов и их подразделений. Последние осуществляют ОРД в интересах защиты экономических интересов и экономической безопасности государства путем борьбы с нарушениями таможенных законов и правил. Исходя из этих положений, оперативные подразделения органов МВД и таможенных органов взаимодействуют в направлениях:

– обеспечения контроля за соблюдением зоны таможенного контроля, организации охраны объектов таможенной инфраструктуры;

– ведения совместной борьбы с нарушениями таможенных правил;

– осуществления контроля за вывозом стратегических и других важных для интересов России ресурсов, материалов и культурных ценностей;

– организации валютного контроля;

– совместного ведения борьбы с контрабандой;

– проведения совместных мероприятий по пресечению незаконного оборота через таможенную границу России наркотических средств и психотропных веществ, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов России и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности и т. п.

 

4. Взаимодействие оперативных подразделений органов внутренних дел и органов Федеральной пограничной службы обусловлено тем, что оперативные подразделения пограничной службы имеют возможность получать оперативно-розыскную информацию не только на территории России, но и за ее пределами в ходе охраны государственных границ как России, так и границ других стран СНГ. В связи с этим при взаимодействии очень важен обмен взаимной информацией по вопросам, представляющим интерес в борьбе с наркобизнесом, незаконным оборотом оружия, радиоактивных и иных особо опасных веществ. Представляет интерес и взаимная информация о передвижении лидеров и авторитетов криминального мира, их связях за пределами России, межгосударственных связях членов организованных преступных группировок и т. п. Возникает потребность в тесном взаимодействии оперативных подразделений органов МВД и ФПС при проведении розыскных мероприятий в отношении преступников, скрывшихся с места совершения преступлений; бежавших из мест лишения свободы; разыскиваемых органами следствия и дознания и т. д.

 

Говоря о проблемах взаимодействия ведомств – субъектов ОРД, нельзя не вернуться и к тем из них, которые возникли сравнительно недавно: речь идет об упомянутом выше Указе Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 8 октября 1997 года № 1100. Надо сразу отметить, что такое решение, несомненно, носящее более политический, чем органи­зационно-управленческий (хотя и не без этого элемента) характер, не было слишком неожиданным. Многие практики и ученые помнят подобное решение, когда в 1953 году система исправительно-трудовых учреждений переда­валась как бы в оперативное подчинение из МВД СССР в Министерство юстиции СССР. Оно было явно не подготовлено, отражало сложные коллизии в правящих тогда кругах и, как исследовало ожидать, привело к явно двойственному характеру руководства той сложной структурой, ибо сотрудники ИТУ оставались в кадрах МВД и находились в двойном подчинении – МВД и МЮ, – охрана частично подчинялась и входила в состав ИТУ, а другая часть охраны комплектовалась за счет военнослужащих (в том числе и по призыву) и подчинялась конвойным войскам МВД.

 

Такой гибрид просуществовал полтора года и когда улеглись страсти после политических проблем в конце 1954 года система ИТУ вновь вернулась в пенаты – МВД СССР. Не учли авторы того эксперимента, что огромную массу осужденных необходимо было занять трудом, кормить, поить, одевать, размещать в каких – никаких жилых помещениях, а к решению хозяйственных вопросов МЮ было явно не приспособлено. Вполне закономерно возникает вопрос о том, что окажется на сей раз?1

Пожалуй, на первоначальном и подготовительном этапе наибольшее количество вопросов названный Указ Президента РФ о поэтапном реформировании уголовно-исполнительной системы и передаче ее в ведение Министерства юстиции РФ из МВД РФ вызвал у сотрудников оперативных подразделений как самой уголовно-исполнительной системы, так и криминальной милиции. Суть их сводится к следующему: останутся ли места лишения свободы в числе субъектов ОРД, иначе говоря, не будет ли прекращена в них оперативно-розыскная деятельность среди арестованных и осужденных?

 

Во-вторых, если исправительные учреждения не будут в результате передачи в ведение МЮ РФ являться субъектами ОРД (ибо органы МЮ РФ в числе таковых в соответствие со ст. 13 Федерального закона об ОРД не значатся), то так будет осуществляться оперативное обслуживание арестованных и осужденных, особенно в интересах указанных выше сложных задач борьбы с преступностью, в том числе и по раскрытию преступлений прошлых лет?

В-третьих, указанные проблемы могут иметь отношение и к другим субъектам ОРД (особенно ФСБ, ФСНП, ГТК), которые, ведя в пределах своей компетенции борьбу с разными видами преступлений, в конце этого процесса обязатель­но выходят на необходимость взаимодействия с оперативными аппаратами следственных изоляторов и исправительных учреждений, где после ареста или осуждения содержатся лица, представляющие оперативный интерес для оперативных аппаратов службы безопасности, налоговой полиции, таможенных органов.

 

Наконец, в-четвертых, одно дело, когда криминальная милиция и места лишения свободы находятся в системе одного ведомства – субъекта ОРД, в данном случае МВД РФ, и осуществлять взаимодействия между ними проще. Другое дело – они окажутся в двух разных ведомствах и без надлежащей нормативной базы взаимодействие будет затруднено.

 

Анализируя положения вышеназванного Указа Президента РФ, необходимо отметить, что в ст. 5 Указа содержится указание Министерству внутренних дел совместно с Министерством юстиции «определить порядок проведения мероприятий оперативно-розыскного характера в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, в соответствии с Федеральным Законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Строго говоря, из этого поло­жения вытекает, что Указ не отрицает необходимости проведения в исправительных учреждениях оперативно-розыскной деятельности и, более того, ожидается, что два заинтересованных ведомства внесут предложения о порядке осуществления ОРД в этой системе.

Многие практические и научные работники считают, что предпочтительнее был бы вариант, согласно которому исправительные учреждения и следственные изоляторы, а также управляющий ими орган (Главное управление, де­партамент или иной) были бы признаны субъектами ОРД. Для этого необходимо было внести изменение в текст ст. 13 Федерального Закона об ОРД, дополнив ч. 1 или другую часть этой статьи пунктом в новой редакции: «п. 3. Уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации», в результате чего ч. 1 указанной статьи будет состоять из 8-и пунктов. Это было бы весьма кстати, ибо в случае такого решения отпала необходимость менять содержание ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность осуществления ОРД в исправительных учреждениях в том числе силами различных оперативно-розыскных органов (см. ч. II ст. 84 названного кодекса).

 

Не повлекло бы за собой указанное решение и необходимости вносить изменения в п. 2 и п. 5 ст. 2, и п. 6 ст. 13 и п. 2 ст. 14 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в ви­де лишения свободы». Кстати, этот закон и УИК РФ признают необходимость осуществления оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях и не было никакого резона лишать их этого права. Тем более это важно на современном этапе развития общества и государства, когда отмечается усиление криминализации многих сторон жизни, экономической, коммерческий и иной деятельности; высоким остается процент нераскры­тых преступлений – примерно около 35% от общего количества зарегистрированных преступлений по стране, т. е. примерно каждое третье преступление.

 

Правильно организованное взаимодействие криминальной милиции и оперативных подразделений исправительных учреждений содержит в себе значительные потенциальные возможности по уменьшению остатка нераскрытых преступлений, по установлению лиц, их совершивших, а потому оно остается актуальным. Данная проблема вновь обострилась в конце 80-х годов, т. к. возрастание криминального профессионализма и организованности, слияние общеуголовной и экономической преступности, ее коррумпированные связи в государственном аппарате вызвали необходимость системного подхода к оперативной отработке лиц, содержащихся в СИЗО и исправительных учреждениях и составляющих преступный потенциал общества1.

 

Можно было также предположить, что во исполнение п. 2 названного Указа Президента РФ о реформировании системы исправительных учреждений будут представлены предложения, из которых станет ясно, сто существование опе­ративных подразделений в уголовно-исполнительной системе, входящей в состав Министерства юстиции РФ, будет признано нецелесообразным. Как же тогда осуществлять ОРД в отношении арестованных и осужденных? Ведь не могут же они быть выведенными за пределы возможностей оперативно-розыскного наблюдения за ними, тем более, многие из них судимы два, три, четыре и более раз? Сложилась бы более, чем странная ситуация: в обычной обстановке (т. е. за пределами СИЗО и исправительных колоний) оперативно-розыскная деятельность осуществлялась бы в соответствии с законом, а внутри названных учреждений криминальная среда осталась бы без оперативного внимания и без сдерживающих факторов их возможной криминальной активности.

 

Изучались различные варианты выхода из сложившейся ситуации. Дело в том, что Федеральный закон об ОРД не установил ограничительных рамок в отношении осуществления ОРД на каких-либо территориях или объектах, а также в отношении каких-либо категорий лиц (за небольшим исключением). Во всяком случае, каких-либо ограничений в отношении осуществления ОРД среди арестованных и осужденных закон не устанавливает. Следовательно, воз­можны были варианты оперативного обслуживания следственных изоляторов и исправительных колоний силами криминальной милиции, выделив в ее составе либо отдельных работников, либо создав специализированные подразделения. Попытки закрепления за местами лишения свободы оперативных работников милиции имели место еще в конце 50-х – начале 60-х годов. При этом работники милиции выделялись для работы в ИТУ в целях полного раскрытия преступлений прошлых лет, разоблачения сообщников осужденных, оставшихся на свободе, организации оптимальной координации разведывательно-поисковых и следственных действий, проводимых в ИТУ и вне их. Во многих ИТУ закрепленные сотрудники уголовного розыска работали весьма результативно. К сожалению, этот порядок был сломан очередной реорганизацией органов МВД, затеянной в конце 1960 – начале 1961 гг. Тогда было признано нецелесообразным существование общесоюзного МВД СССР, а МВД были оставлены только в союзных республиках1. И огромная страна осталась без координирующего органа в сфере борьбы с преступностью.

 

Помимо вышеназванного, когда оперативные подразделения остаются в уголовно-исполнительной системе, рассматривались еще как минимум три варианта осуществления ОРД в исправительных учреждениях:

– согласно первому варианту ОРД в исправительных учреждениях (в том числе и в следственных изоляторах) будет осуществлять работник (и) криминальной милиции того органа внутренних дел (как правило, районного звена), на территории оперативного обслуживания которого расположено исправительное учреждение.

 

Здесь усматривается принцип объектового варианта оперативного обслуживания. Отрицательные моменты: работник милиции, не состоя в штатах учреждениях, будет в роли своеобразного «гостя», он не будет владеть ежедневной обстановкой, контроль за его (их) деятельностью будет затруднен, к тому же ему (им) сложно будет поддерживать состояние готовности к действиям в экстремальных ситуациях и т. п.;

– по второму варианту оперативно-розыскную деятельность в исправительных учреждениях будут осуществлять сотрудники специального подразделения в составе областного (краевого, республиканского) аппарата криминальной милиции. Этот вариант возможен в случае достаточно плотного расположения СИЗО и колоний либо в границах областного центра, либо вблизи его. Сомнения негативного плана в этом варианте аналогичны вышеуказанному;

– согласно третьему варианту оперативно-розыскную деятельность в СИЗО и колониях будут вести сотрудники специализированного аппарата (подразделения), не входящего в штаты (структуру) аппаратов криминальной милиции, а являющегося штатным структурным подразделением областного Управления внутренних дел МВД республики наряду с криминальной милицией. Этот вариант предпочтительнее двух других, но при условии, что сотрудники специализированного аппарата по осуществлению ОРД в уголовно-исполнительной системе постоянно будут дислоцированы при этих учреждениях (в том числе проживать по месту их расположения, особенно если речь идет об отдаленных районах)2.

Принятый в период завершения настоящей работы Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» от 21 июля 1998 г. № 117 ФЗ (с изменениями от 30 марта 1999 г., 5 августа 2000 г., 18 декабря 2001 г., 29 июня, 22 августа, 2, 29 ноября 2004 г.) разрешил все сомнения по поводу организации и осуществления ОРД в исправительных учреждениях в пользу оставления этих учреждений и их оперативных подразделений в числе субъектов оперативно-розыскной деятельности, дополнив ч. I ст. 13 Федерального закона об ОРД п. 8, из содержания которого усматривается, что оперативные подразделения Федеральной службы исполнения наказаний РФ впра­ве осуществлять ОРД.

 

Этим же законом в ст. 13 оперативно-розыскного закона введена ч. 5, согласно которой все оперативно-розыскные ведомства вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия в следственных изоляторов Министерст­ва юстиции РФ совместно с оперативными подразделениями этих учреждений.

Во исполнение названного Федерального закона Министерство юстиции и МВД РФ разрабатывают совместные нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления взаимодействия оперативных подразделений с учетом перехода уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции РФ. Целесообразно будет принять и соответствующие межведомственные нормативные акты системы МЮ РФ и других оперативно-розыскных ведомств по названным проблемам.

 

Размышления по поводу реформирования уголовно-исполнительной системы и передачи ее из МВД в ведение МЮ РФ наводит на мысль о том, что этот процесс может быть продолжен. Можно, например, поставить вопрос о передаче в ведение того же МЮ из состава МВД РФ и Следственного комитета.

Этот орган, осуществляющий следственные действия, т. е. исполняя уголовно-процессуальную и уголовно-правовую функции, может быть также объединен с операппаратами и выделен в самостоятельную службу подобно тому, как это сделано в Казахстане.

 

Могут быть приведены доводы в пользу того, что суды, как субъекты уголовного процесса, находятся в составе МЮ, а следователи – нет. Здесь может быть сделан вывод, что следствие ближе стоит к органам юстиции, чем к орга­нам полиции (милиции). В итоге следственный процесс как часть уголовно-правовой и уголовно-процессуальных функций будет более свободен от воздействия на него со стороны полицейских функций. Вполне резонно возникает вопрос о том, а укрепится ли в этом случае оперативно-розыскная функция или нет?

 

Размышляя по данному поводу, авторы считают вполне вероятным принятие стратегического решения – о преобразовании МВД РФ в Министерство (Федеральную службу) полиции (именно полиции, так как за рубежом полиция является более профессиональным государственным органом по сравнению с милицией). В ряде стран – это достаточно однородная система, максимально занимающаяся отправлением оперативно-розыскной функции и охраной правопорядка (несомненно, при таком варианте развития события возникает неопределенность в дальнейшей судьбе некоторых других служб Министерства, в частности, внутренних войск, которые, например, сравнительно легко могут перейти в статус национальной гвардии или Федеральной службы, а также государственной противопожарной службы, перевод которой в МЧС также вполне вероятен).

 

Может быть, именно тогда в составе Министерства (Департамента. Федеральной службы) полиции найдется место и для полиции безопасности? Даже столь умозрительные рассуждения позволяют предположить, что в этом случае будут сэкономлены значительные финансовые средства, с одной стороны, за счет устранения вспомогательных служб (технических, снабженческих, медицинских и т. д.), а с другой – за счет того, что деятельность подобной системы не потребует поиска путей к взаимодействию различных ведомств и координации их действий в деле борьбы с любыми видами противоправных проявлений. Однако это всего лишь гипотезы. Еще свежи в памяти специалистов воспоминания, когда реформирование КГБ СССР привело к негативным последствиям, в частности, к тенденции рассредоточения оперативно-розыскной функции по различным ведомствам. Сейчас также вполне вероятно появление ведомственного барьера между оперативными подразделениями ОИН и криминальной милиции, ОИН и оперативных подразделений ФСБ и др.

 

Решающую роль здесь играет политика «сдержек и противовесов». Но нужна ли она будет в обществе, решившем всерьез не проявлять никакой сдержанности по отношению к борьбе с преступностью и коррупцией, а также поставить заслоны дальнейшей криминализации многих сторон жизни? Ответы на эти и многие другие не менее актуальные вопросы, по всей видимости, мы найдем на пути совершенствования совместных усилий многих органов государства в деле укрепления правопорядка в стране.

       

К содержанию учебника: Лекции Ю.Ф. Кваши "Законодательные основы оперативно-розыскной деятельности"

 

Смотрите также:

 

ОРД оперативно-розыскной деятельности   Курс по ОРД   пособие по оперативной   Комментарий к закону О розыскной...