ИСТОРИЯ РОССИИ 18 ВЕКА

РЕФОРМЫ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ. Императорский совет. Коллегии. Учреждения о губерниях. Экспедиция о государственных доходах

РЕФОРМЫ ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА 70-80-х ГОДОВ

Перед царским правительством во второй половине XVIII в. стоял вопрос об укреплении дворянской диктатуры в условиях обострения классовых противоречий в стране. Необходимо было вооружить дворянство добавочными организационно-политическими средствами, достаточно мощными, чтобы держать крестьян в повиновении и провести дальнейшую централизацию всего управления в руках верховной власти. Вместе с тем возросшее значение купечества в экономической жизни и изменения в составе городского населения также требовали соответствующих изменений в органах управления городами.

Верховный орган государственного уцравления — Сенат — после ре формы 1763 г. утратил свои прежние широкие полномочия. Отняв у Сена та его былую политическую силу, лишив его права издавать законы, Екатерина И превратила его в простое бюрократическое учреждение, послушное орудие своей власти. Сенат стал главным образом учреждением административно-судебным, высшим органом суда и надзора за исполнением законов дворянской монархии. Екатерина II могла с полным правом характеризовать Сенат в своем «Наказе» Уложенной комиссии как «хранилище законов».

Правительство стремилось перейти от коллегиального начала в управлении к единоличному. Так, по существу на положении министра просвещения был И. И. Бецкой, таможенного ведомства -- И.-<г). Миних, путей сообщения — Н. Е. Муравьев и т. д.

Значительно усилилась роль генерал-прокурора. Долгое время занимавший эту должность А. А. Вяземский сосредоточил в своих руках функции министра финансов, юстиции и государственного казначея. В его ведении находились также Герольдмейстерская часть. Ассигнационный банк. Почтовое управление, Экспедиция о государственных доходах и Тайная экспедиция.

Екатерина II осуществляла всю полноту самодержавной власти с помощью генерал-прокурора, руководителей трех главных коллегий (Иностранных дел, Военной и Адмиралтейской), системы статс-секретарей и Императорского совета.

Статс-секретари А. В. Олсуфьев, А. В. Храповицкий, Г. Н. Теплов и др. были непосредственными помощниками Екатерины II, составляли ее кабинет. В этом кабинете рассматривались некоторые внутренние дела, вопросы мануфактурной промышленности, дела Сената и пр.

Императорский совет, или, как он официально назывался, «Совет при высочайшем дворе», в первые годы царствования Екатерины II созываемый эпизодически, с 1769 г. стал функционировать как постоянное государственное учреждение. Образованный в связи с началом войны с Турцией, Совет первоначально занимался только вопросами внешней политики, руководства военными действиями. Постепенно круг его деятельности все более расширялся. Он получил права законодательства, осуществления важнейших административных и судебных функций. Возросшее значение Совета при высочайшем дворе в области внутреннего управления видно уже из того, что именно на его заседаниях обсуждались вопросы борьбы с восстанием крестьян 1773—1775 гг.; здесь же был впоследствии утвержден приговор, вынесенный А. Н. Радищеву  . По характеру своей деятельности Императорский совет был историческим преемником Конференции Елизаветы Петровны.

Политика правительства во второй половине XVIII в. по отношению к церковному управлению, и Синоду в частности, вызывалась необходимостью окончательного превращения церковной администрации в составную часть аппарата феодально-абсолютистского государства, а также и наиболее полного использования громадных земельных ресурсов и богатств церкви в интересах государства п господствующего класса. О г церкви требовалась безоговорочная ноддеряша государственной власти. К концу века вся система церковного управления уже составляла неотъемлемую часть государственного аппарата. Сенат неоднократно выносил решения, затрагивавшие сферу церковной деятельности, не считая нужным согласовать их с Синодом. Синод находился в полном подчинении у светской власти и, по существу, был Коллегией по духовным делам, руководящее значение в которой приобрел представитель светской власти — обер- нрокурор.

Мероприятия но дальнейшему укреплению абсолютизма, стремление к дальнейшей централизации управления, к установлению принципа единоначалия и личной ответственности за порученное управление привели в последней четверти XVIII в. к ломке центрального аппарата и к ликвидации большей части коллегий.

Коллегии, осуществлявшие прежде основные функции дворянско-крепостнического государства, стали передавать теперь эти функции местным учреждениям, Сенату и вновь образованным (уяче по принципу единоначалия) центральным органам управления.

В исключительном положении находились только коллегии Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская. Особое положение этих коллегий определялось тем значением, которое имели их президенты в Сенате, как члены Конференции и Императорского совета, а также их личным влиянием на государей. Отсюда проистекала фактическая независимость этих коллегий от Сената.

Коллегия иностранных дел, возглавляемая особо доверенным лицом, находилась в непосредственных отношениях к верховной власти, формально сносясь с Сенатом доношениями. Вся секретная переписка, связанная с «делами политическими», в частности от губернаторов пограничных губерний (находившихся в ведении Сената), должна была поступать только в коллегию Иностранных дел.

Военная и Адмиралтейская коллегии к середине XVIII в. представляли собою крупнейшие центральные учреждения, имели свои хозяйственные, финансовые, ревизионные и даже судебные части, состоявшие под общим их контролем.

Основным органом финансового управления продолжала оставаться Камер-коллегия (управление и сбор государственных доходов).

С образованием в губерниях казенных палат им были переданы функции Камер-коллегии, которая, таким образом, подлежала ликвидации. Общее же руководство фршансовым управлением империи было возложено на Экспедицию о государственных доходах.

Судьба торгово-промышленных коллегий не была одинакова. Мануфактур- и Берг-коллегии разделили судьбу остальных коллегий (кроме трех главных), Коммерц-коллегию упразднить пе удалось. Причины сохранения Коммерц-коллсгии следует искать не только в отсутствии таких учреждений, которым можно было бы передать руководство внешней и, в частности, морской торговлей, но и в значении внешней торговли для народного хозяйства и государственного бюджета. Предоставить внешнюю торговлю только частной инициативе (как в промышленности) было невозможно.

Мануфактур-коллегия, восстановленная в 1742 г., продолжала свою деятельность на основании петровского регламента Объем работы Мануфактур-коллегии в середине века значительно вырос в связи с правительственными указами, разрешившими «всем и каяодому» заводить «фабрики»  . Помимо своих прежних обязанностей, Мануфактур-коллегии приходилось собирать 1%-ный сбор от стоимости произведенных товаров на мануфактурах, вести борьбу с «безуказными» промыслами и особенно с растущей крестьянской промышленностью. Правительство, предоставив помещикам и владельцам мануфактур полную свободу в развитии производства и в эксплуатации работных людей, отказалось от руководства мануфактурами и, более того, предписало губернской администрации не вмешиваться в дела промышленных предприятий.

Мануфактур-коллегия и ее контора были ликвидированы в 1779 г. . Поощрение частной инициативы и развитие промышленности было поручено казенным палатам и губернским правлениям.

Управление металлургической промышленностью и, в частности, горными казенными заводами, выдача привилегий вновь открываемым горным предприятиям и организация геологоразведочного дела были возложены на Берг-коллегию. С преобразованием губернских учреждений в 1775 г. горные дела поступили в ведение казенных палат. Берг-коллегия была упразднена, и вместо нее в 1783 г. образована Экспедиция для горных дел в составе Экспедиции о государственных доходах  .

Юстиц-коллегия продолжала действовать на основании старых положений. С образованием в губерниях (1775) судебных палат им были переданы также апелляционные функции Юстиц- и Вотчинной коллегий. Последние были окончательно ликвидированы в 1786 г., по завершении их прежних дел  .

Опубликование Учреждения о губерниях 1775 г. явилось удобным предлогом и для ликвидации в 1780 г. Главного магистрата.

Подчеркивая свой «просвещенный абсолютизм», Екатерина II по тактическим соображениям подтвердила ликвидацию Тайной канцелярии, но сейчас же заменила ее другим органом тайной политической полиции — Тайной экспедицией при Сенате.

Указ 2 июня 1786 г., прекративший деятельность Коллегии экономии, окончательно передал церковные земли государству, а духовным учреждениям предложил довольствоваться штатным содержанием казны Вместе с тем создаются новые учреждения: Медицинская коллегия (1763) и Почтовый департамент (1782).

Следует отметить образование Экспедиции о государственных доходах, возглавляемой полновластным руководителем, сосредоточившим в своих руках управление рядом отраслей государственного хозяйства, и поглотившей функции финансовых и промышленных коллегий и других центральных ведомств (Главной соляной конторы, Канцелярии конфискации и др.). Подчинение Экспедиции о государственных доходах ряда старых учреждений (монетные конторы и др.) и вновь организованных (банки, казначейства) пе могло восполпить пробел, образовавшийся в связи с ликвидацией большинства коллегий.

Правительство Екатерины II, централизовав в немногих учреждениях внутреннее управление государством, получило возможность более оперативно осуществлять руководство государственным аппаратом, усилило ответственность губернских учреждений, передав им ряд функций центральных учреждений. Одновременно оно лишило Сепат его исполнительных органов, перегрузило текущей работой и ослабило контроль над местным управлением.

Местные органы государственного управления во второй половине XVIII в. подверглись серьезным преобразованиям. Основную причипу этого следует искать в резком обострении классовой борьбы, которая достигла наибольшей силы в период Крестьянской войны 1773—1775 гг.