ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ В 1917 ГОДУ

Создание Временным правительством волостных комитетов. Аресты губернаторов и жандармов

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА - ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ

В Москве вечером 27 февраля в здании Городской думы на Воскресенской площади состоялось заседание прогрессистов группы гласных думы, московской общественности, рабочих,  где было предложено избрать временный революционный комитет из представителей Городской думы и общественных организаций. С 11 часов утра 28 февраля в Москве началась забастовка. Рабочие устремились в центр города. Всюду обезоруживали полицейских, вскоре все посты были сняты. На площадях оставались патрули пехоты и конных жандармов. У здания Городской думы на площади образовался непрерывный митинг, длившийся до позднего вечера. В 5 часов дня началось заседание прогрессивных гласных и временного комитета, выборы в который проходили в течение предшествующих часов. Вскоре стало известно и об образовании в Москве Совета рабочих депутатов. Представители обеих организаций создали свой орган, который получил название Комитета общественного спасения. 1 марта в Городской думе происходили многочисленные собрания, в том числе собрания Совета рабочих депутатов и комитета, избранного Городской думой. Офицеры, примкнувшие к новому строю, избрали военный комитет для руководства войсками, председателем которого стал председатель губернской земской управы полковник А. Е. Грузинов. В 4 часа дня началось заседание вновь образованного Комитета общественных огранизаций, куда вошли 150 представителей всех общественных организаций Москвы,- Председательствовал С. Н. Прокопович.

Комитет избрал исполнительную комиссию, образованную на коалиционных началах из 5 представителей каждой из трех групп: от Совета рабочих депутатов, от демократических организаций и от цензовиков. Комитет и его комиссия становились высшим органом управления в Москве. Правительство должен был представлять комиссар, которым вначале был назначен московский городской голова М. В. Челноков.  В здание Городской думы, местопребывание местной власти, стали приводить, как в Петрограде в Таврический дворец, арестованных полицейских и жандармов. Вечером 1 марта их набралось до тысячи человек. Комиссары комитета общественных организаций освободили арестованных политических из Бутырской тюрьмы. Вечером был арестован командующий московским военным округом генерал И. И. Мрозовский. 2 марта в Городской думе непрерывно заседала исполнительная комиссия из 15 человек, избранная комитетом общественных организаций. Именно она представляла собой в первые дни орган местной власти в Москве. С ним сотрудничал и комиссар Временного правительства, назначенный из местных общественных деятелей.

В Твери, расположенной между двумя столицами, события приняли острый характер. Местный губернатор Н. Н. Бюнтинг был известен как ярый реакционер, который чинил препятствия в деятельности даже самых умеренных буржуазных организаций. В момент начала народных волнений в Твери Бюнтинг приказал разгонять народ и оказал сопротивление революционному движению. Восставшими солдатами и рабочими тверской губернатор был убит. Для поддержания порядка в городе по почину Городской думы и местных общественных организаций был создан Комитет общественной безопасности.

В Нижнем Новгороде события революции переживались 1 и 2 марта. Состоялись грандиозные манифестации и митинги рабочих, солдат, городского населения. Были освобождены политические заключенные, присоединившиеся к манифестантам. Особенно поражала участников событий организованность и сознательность нижегородских рабочих, во многих местах города полностью взявших на себя охрану революционного порядка. Поздно вечером 1 марта Городская дума, заседавшая совместно с представителями других организаций, постановила создать Нижегородский комитет общественной безопасности. Дума послала телеграмму в Петроград М. В. Родзянко и в Москву М. В. Челнокову. В телеграмме на имя Родзянко говорилось: «Нижегородская городская дума постановила присоединиться к временному правительству в лице исполнительного комитета Государственной думы. Избран общественный комитет из представителей Городской думы, замства, общественных организаций и рабочих. Освобождены политические заключенные. Необходима общая политическая амнистия. Необходимы скорейшие указания на местах со стороны Временного правительства». 

В Царицыне городской комитет общественной безопасности был избран 1 марта на совместном заседании местной Городской думы и биржевого комитета. В Саратове 1 марта губернатор в 5 часов вечера прибыл на частное совещание гласных Городской думы и в большой речи просил думу принять меры к сохранению спокойствия в городе и недопущению эксцессов. На предложение губернатору устраниться со своего поста, он ответил, что получил свое назначение «из рук государя и поэтому должен остаться на посту верным старому правительству».  2 марта в Саратове был избран городской исполнительный комитет общественной безопасиости, полиции предложено было подчиниться решениям комитета.

В Харькове 28 февраля совещание гласных Городской думы и представителей общественных организаций не было разрешено губернатором. Но к б часам вечера тысячи рабочих и горожан стали стекаться к зданию думы, и собрание все-таки состоялось. Оно избрало городской общественный комитет под председательством гласного Корыкина. Трогательное единение всех старых и рождающихся новых властей имело место в Вологде. 1 марта оттуда в Петроград на имя Родзянко была отправлена следующая телеграмма: «Начальник губернии, вице-губернатор, городской голова, состав губернской земской управы, председатель уездной вологодской земской управы, прокурор, начальник гарнизона, собравшись на совещание и обсудив положение, готовы в настоящий тяжелый момент, переживаемый родиной, отдать все силы и жизнь за спасение дорогого отечества. Признавая Временный комитет Государственной Думы стоящим во главе правительства, подчиняемся всем его директивам и ждем распоряжений».  Тем не менее в этот день в Вологде был создан «Временный губернский правительственный комитет в составе пяти представителей городского самоуправления трех крестьян, трех рабочих, двух представителей кооперативов и шести представителей от партий (по два от эсеров, социал-демократов и кадетов).  Приведенные ниже сводные данные о деятельности временного правительства и о времени образования новых временных органов местной власти в ходе первых пяти дней марта 1917 г., т. е. до того момента, как Временное правительство приняло свое первое решение по этому вопросу (см. список-таблицу), далеко неполные.

Пожалуй, только в Петрограде, столице государства, не было создано коалиционного органа местной власти типа комитета общественной безопасности или комитета общественных организаций.

Таким образом, к 5 марта, дню, когда Временное правительство приняло свое первое постановление по вопросу об организации власти на местах, как в губернских центрах, так и во многих уездных городах уже существовали временные органы местной власти — комитеты общественных организаций, общественной безопасности или аналогичные им организации.

Какова же была судьба представителей старой центральной власти, губернаторов? Исчерпывающих данных по этому вопросу собрать пока не удалось. Выше мы приводили пример того, как в Твери губернатор, пытавшийся бороться с революционным движением, был убит солдатами. Более характерным был арест губернатора. Так, были арестованы губернаторы в Новгороде, Астрахани, Омске, Самаре, Иркутске.  Лифляндский губернатор скрылся из Риги. Некоторые губернаторы заявляли о своей лояльности Временному комитету Государственной думы, как например Вологодский. Очень долго оставался у власти киевский губернатор. Еще 4 марта Исполнительный комитет Совета общественных организаций решал вопрос о создании особого органа при губернаторе. Можно сделать вывод, что к 2—3 марта 1917 г. деятельность большинства губернаторов была парализована, многие из них были арестованы, некоторые убиты, а часть ожидала своей судьбы. Губернаторы почти повсеместно были лишены реальной власти. Полицейские и жандармские начальники были заключены под стражу, а некоторые убиты, полиция и жандармерия распущена или арестована, контроль над средствами связи принадлежал новым органам местной власти. Как видим, смена власти прошла без всякого активного участия со стороны Временного правительства. Сила примера Петрограда и Москвы, о которой рассказали телеграф, телефон и газеты, инициатива и смелый почин местных революционных организаций, прежде всего большевиков, героизм рабочего класса, увлекшего за собой солдат, — вот факторы, в решающей степени способствовавшие установлению новой местной власти в провинции.

Временное правительство, разумеется, не было информировано обо всех этих процессах в той степени, в которой могут судить о них сейчас историки. Однако многие из приводимых нами фактов упоминались в двух единственных выходивших тогда (с 27 февраля по 4 марта) в Петрограде газетах: «Известиях Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов» и «Известиях комитета петроградских журналистов», другие становились известными из телеграмм, поступавших на имя Председателя Государственной думы М. В. Родзянко. Из них можно было, в частности, сделать вывод о том, что органы старой власти на местах, и прежде всего губернаторы, деморализованы и фактически отстранены от реальной власти. Впоследствии с легкой руки В. Д. Набокова, впервые написавшего об этом в своих воспоминаниях, эмигрантские историки и публицисты обвиняли князя Г. Е. Львова за его непродуманную меру, выразившуюся в смещении губернаторов «по телеграфу». Думается, что князь Львов при всей его «мягкотелости и бесхарактерности», о которых так любили распространяться П. Н. Милюков и другие мемуаристы- кадеты, в данном вопросе обладал трезвостью. Губернаторы уже были вчерашним днем. Спасти их было невозможно, и единственно реальный шаг — их замена.

Это постановление и было принято правительством 5 марта 1917 г. В телеграмме Председателя Совета министров и министра внутренних дел кн. Г. Е. Львова содержалось распоряжение о повсеместной замене губернаторов губернскими комиссарами Временного правительства. Губернаторы немедленно отстранялись от должности, равно как и вице-губернаторы.

Одновременно в телеграмме князя Львова говорилось о замене полиции милицией, организуемой общественными самоуправлениями.

Нет никаких свидетельств в пользу того, что кто-либо из членов Временного правительства возражал против этой меры непосредственно в ходе ее обсуждения или что кто-нибудь высказался за оставление на своих постах губернаторов. Однако впоследствии проведение этой меры ставилось в вину Временному правительству первого состава самими же его членами. Об этом первым написал, как мы сказали выше, Набоков. В своих воспоминаниях он начинал рассказ о внутренней политике правительства с земского ноябрьского съезда 1905 г. Еще тогда был поставлен вопрос об отношении к старой администрации, и прежде всего к губернаторам, в случае установления конституционного строя. Членами съезда «выставлялось соображение, что от слуг абсолютизма нельзя ожидать ни готовности, ни умения служить новому строю, что они будут ему недоброжелательствовать и проявлять к нему отношение, которое на современном революционном жаргоне получило название „саботаж"».  Набоков заявлял, что он лично выступал против подобного предположения. Он обращал внимание на то, что либеральная оппозиция не имеет достаточного количества «идейных работников», готовых немедленно впрячься в сложную государственную машину. Местные власти не проявят той стойкости монархических убеждений, как в центре, и, как сказал Кукольник, сыграют роль акушера по приказу государя. И. И. Петрункевич вышутил тогда Набокова, заявив, что не хотел бы быть на месте той роженицы, которой будет помогать при родах такой акушер, а здесь-де в этой роли выступит Россия. Отдавая должное остроумию Петрункевича, Набоков отмечал, что эта шутка его не убедила. «Конечно, и в центрах, и на местах, — продолжает Набоков, — как тогда, в 1905 году, так и теперь, в 1917-м, были отдельные люди, которых их прежняя деятельность и совершенно определенная яркая политическая физиономия делала и принципиально и практически неприемлемыми для нового строя. Эти единицы и подлежали бы изъятию».

Набоков выступал, таким образом, за сохранение костяка старой администрации Министерства внутренних дел. Но не он был в начале марта министром, его пост скромно назывался «управляющий делами Временного правительства», и он не имел права предлагать свои меры или критиковать действия других министров. Дать волю своему мнению он смог только в воспоминаниях. «Временное правительство, — писал далее Набоков, — поступило, как известно, иначе. Одним из первых — и одним из самых неудачных — его актов была знаменитая телеграмма князя Львова от 5 марта, отправленная циркулярно всем председателям губернских земских управ: придавая самое серьезное значение в целях устроения порядка внутри страны и для успеха обороны государства обеспечению безостановочной деятельности всех правительственных и общественных учреждений, Временное правительство признало необходимым устранить губернаторов й вице-губернаторов от исполнения обязанностей, причем управление губерний временно возлагалось на председателя губернской управы в качестве губернского комиссара Временного правительства». После этого Набоков и переходит к своей критике: «Не говоря о том. что в целом ряде губерний, где председателем управы являлось лицо, назначенное старым правительством, это распоряжение сво- 1 дилось к Лишенной всякого смысла и основания замене одних чиновников — другими, далеко не лучшими даже и в коренных земских губерниях, оно привело — во многих случаях — к явной чепухе. Председатель управы был нередко ставленником реакционного большинства, а губернатор — лицом вполне приемлемым и не обладающим никакой реакционной окраской. Временное правительство очень скоро, почти тотчас же, убедилось в том, что рассматриваемая мера была крайне необдуманной и легкомысленной импровизацией. Но что ему было делать? И в этом случае, как и во многих других, оно должно было считаться не с существом, не с действительными реальными интересами, а с требованиями революционной фразы, революционной демагогией и предполагаемыми настроениями масс. Так всему этому была принесена в жертву вся полиция».

Набоков тут явно пристрастен. Запоздалое раздражение должно было скрыть от читателя его мемуаров тот непреложный факт, что Временное правительство, устраняя губернаторов, уничтожая полицию, считалось не столько с «предполагаемыми настроениями масс», а с реальными фактами наличия в руках народа вооруженной силы, с ликвидацией той же полиции, произведенной революционным народом, с фактами арестов и убийств губернаторов, которые стали сразу же известны Временному правительству уже 3 и 4 марта. Оно не имело никакой возможности поступить иначе. Брюзжание и возмущение Набокова никак не скроет этот очевидный результат соотношения борющихся сил., И Временное правительство, устранив губернаторов, проявило элементарный политический реализм.

Критика этой меры, начатая Набоковым, была продолжена впоследствии Милюковым. Вот как он описывает смену власти на местах и организацию временных органов управления. «Мирный и быстрый успех революции в Петрограде отразился на таком же мирном и быстром усвоении ее результатов всей страной. Везде в провинции представители старой власти устранились сами или были устранены без всякого сопротивления». Уже здесь мы видим некоторое искажение истины. Во многих местах старая власть не хотела сдаваться, она устранялась силой, во всяком случае насильственная смена местных властей была столь же распространенным явлением, как и мирная сдача власти губернаторами и полицией.

«На смену администрации старого порядка, — продолжал Милюков, — явились повсюду в первые же дни революции местные „комитеты", .„советы" и другие организации из представителей общественных элементов. Никакого единообразия и никакой иерархической связи между этими местными организациями и центром не существовало. Ё первые же дни существования Временного правительства функции губернаторов и уездных представителей власти переданы были председателям губернских и уездных управ. Так как по своему составу эти председатели часто не соответствовали настроению момента, то эта суммарная мера вызвала трения и недовольство».  Разумеется, большинство этих председателей было реакционерами, никак не соответствующими выполнению задач даже буржуазно-демократической революции. Однако в тот момент и данная мера не была лишена разумных оснований. Устранив губернаторов, нельзя было создавать вакуум на местах представителей центральной власти. Нельзя было ожидать и того момента, когда там подыщут соответствующие кандидатуры, представят их в центр на утверждение Министерством внутренних дел. Телеграмма Львова сразу указывала на должностное лицо, единовременно и повсеместно становившееся ex oficio комиссаром Временного правительства. Слово было сказано, система назначена, затем можно было и усовершенствовать ее. И действительно, уже через два месяца мало кто из представителей губернских и уездных управ сохранился на постах комиссаров Временного правительства. Но сам институт комиссаров существовал и позволял правительству не только быть в курсе местных событий, но и проводить на местах какую-то согласованную общую политику. Так что князь Львов не был уж таким простачком и растяпой, как его хотелось бы изобразить Милюкову и его сторонникам. Председатель Совета министров не принадлежал к числу этих сторонников уже с первых дней существования Временного правительства, и поэтому Милюков делает его ответственным за исчезновение централизации, за быструю утрату власти на местах. Милюков пишет: «Когда из провинции приезжали в Петроград старые и новые представители администрации и требовали однообразных директив от министерства внутренних дел, они неизменно получали от князя Г. Е. Львова тот же ответ, который он дал представителям печати в своем интервью 7 марта: «Это вопрос старой психологии. Временное правительство сместило новых губернаторов, а назначать никого не будет. В местах выберут. Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением.. ."».

Далее П. Н. Милюков цитирует интервью кн. Львова от от 19 марта, где тот говорил: «В области местного самоуправления программа Временного правительства составлена властными указаниями самой жизни.

В лице местных общественных комитетов и других подобных организаций она создала уже зародыш местного демократического самоуправления, подготовляющего население к будущим реформам. В этих комитетах я вижу фундамент, на котором должно держаться местное самоуправление до создания новых его органов. Комиссары Временного правительства, посылаемые на места, имеют своей задачей не становиться поверх создавшихся органов в качестве высшей инстанции, но лишь служить посредствующим звеном между ними и центральной властью и облегчить процесс их организации и оформления».

Милюков писал далее, что внутренняя политика правительства Львова привела «к систематическому бездействию его ведомства и к самоограничению центральной власти одной задачей — санкционирования плодов того, что на языке „революционной демократии" называлось „революционным правотворчеством". Предоставленное самому себе и совершенно лишенное защиты со стороны представителей центральной власти население, по необходимости, должно было подчиниться управлению партийных организаций, которые приобрели в новых местных комитетах могучее средство влияния и пропаганды определенных идей, льстивших их интересам и инстинктам масс, а потому и наиболее для них приемлемым». Это понимал и Милюков.

Таким образом, рассматривая процесс образования новой временной власти на местах, необходимо подчеркнуть гигантскую роль самостоятельной инициативы всех слоев российского общества. Именно эта инициатива выдвинула прежде всего в Москве, а затем и в большинстве других городов форму комитета общественных организаций, или комитета общественной безопасности, который сконцентрировал всю полноту власти на местах. Комитеты фактически устранили от власти в городах и прежних губернаторов, и полицейских начальников, и цензовые городские думы. В комитетах общественной безопасности были представлены как старая цензовая или буржуазная общественность, так и революционная демократия. В первые месяцы революции власть комиссаров Временного правительства была чисто номинальной. Они рекрутировались из представителей местной общественности, были тесно связаны с ней и не могли отдавать те распоряжения, которые бы шли вразрез с желаниями комитетов общественной безопасности. Жесткая централизация, характерная для старого царского аппарата министерства внутренних дел, была в значительной мере утрачена. К тем изменениям, которые произвела Февральская революция, нужно следовательно прибавить еще децентрализацию государственного аппарата, существенное его ослабление в местном звене. Временное правительство устами князя Львова заявило, что комиссары его не должны рассматриваться как стоящие над комитетами общественных организаций на местах, чем авторитет местной революцией выдвинутой власти был еще более подчеркнут.

Однако система новых органов власти с самого начала не была единой. Подобно тому как в Петрограде вместе с Времен- яым правительством существовал и Петроградский Совет, в губерниях всюду одновременно с созданием комитетов общественных организаций или сразу же после них были созданы самостоятельные Советы рабочих депутатов, Советы солдатских депутатов, а затем и Советы крестьянских депутатов. Во многих городах Советы послали своих представителей в комитеты общественной безопасности, причем часто представительство это было весьма значительным, до трети депутатов. Однако и после этого самостоятельное существование Советов продолжалось. Комитеты общественных организаций с самого начала своего образования были, как правило, коалиционными, поэтому представители революционной демократии были в курсе их решений и имели полную возможность влиять на их принятие. Советы же, в которых в первые месяцы революции почти повсеместно получили преобладающее влияние меньшевики и эсеры, поддерживали в это время комитеты общественной безопасности и Временное правительство, пользовавшееся условной поддержкой Петроградского Совета. Поэтому о «двоевластии» на местах в первые недели революции вряд ли можно говорить реально. Существовало скорее «двоецентрие». Но возможность возникновения такого двоевластия действительно существовала с первых минут революции, как только' в данном городе возникали, с одной стороны, коалиционные комитеты общественной безопасности, и, с другой — более однородные в классовом отношении Советы рабочих депутатов. И если с развитием революционных событий в марте и апреле комитеты общественных организаций как единые органы местной власти утрачивали свое значение, — они или распадались или их место занимали реформированные или «демократизированные» городские думы, усиливались и власть и влияние комиссаров Временного правительства, — то Советы рабочих и солдатских депутатов крепли день ото дня. В конце марта их делегаты собрались уже на свое первое совещание, и была фактически создана новая общероссийская система политических организаций, система, параллельная общественно-государственным органам. И та политика, которую проводило Министерство внутренних дел, политика, которая так не нравилась Милюкову, создавала невольно благоприятные условия для роста и укрепления местных Советов по всей стране. И Советы эти благоприятные условия использовали в полной мере, создавая новую политическую силу в государстве, свою централизацию и свою сплоченность. Наличие Советов, как неоднократно указывал В. И. Ленин уя<е в апреле 1917 г., придавало новое качество российскому государству, открывало для рабочего класса нашей страны возможность борьбы за создание государства нового типа, где не будет не только армии и полиции, но и чиновников, назначаемых сверху. Отсутствие у Временного правительства реальной вооруженной силы дополнялось отсутствием централизованного и единого по всей стране аппарата местной государственной власти.

Картину местной власти в первые недели революции попытался обобщить отдел сношений с провинцией при Временном комитете Государственной думы. Его доклад дает интересные подробности восприятия современниками процесса неуклонного роста авторитета Советов рабочих и солдатских депутатов. Там говорится: «Первыми в хронологическом порядке почти везде образовывались городские общественные комитеты. Наряду с ними возникали другие общественные организации, по большей части весьма многочисленные. В городах картина в первое время получалась приблизительно такая: 1) губернский комитет, 2) городской комитет, 3) уездный комитет, 4) городская дума, 5) губернская управа, 6) уездная управа, 7) Совет рабочих и солдатских депутатов и 8) представители правительства — комиссары. Громоздкость административного аппарата сразу бросалась в глаза».

Далее перечислялись функции комитетов, которые занимались прежде всего охраной порядка и спокойствия и организацией милиции. Затем указывались пути «укрепления нового строя» — подготовка и проведение выборов в городское самоуправление и в Учредительное собрание. Хозяйством и продовольствием города ведали городские думы. Между многочисленными местными административными организациями, существовавшими в одном и. том же городе, отношения устанавливались весьма сложные. В докладе говорилось: «Впоследствии организация пошла по пути слияния параллельных учреждений, но не везде это проходило гладко и безболезненно. Постоянно наблюдалось и наблюдается до сих пор стеснение одними органами других, конкуренция власти, непомерное расширение своих функций, вмешательство одних в круг деятельности других. Часто городской комитет заседает рядом с думой и не признает ее. Она выносит свои решения, он — свои, Совет солдатских и рабочих депутатов — свои. Несколько учреждений выполняют одни и те же функции, в то время как некоторые стороны жизни вовсе никем не обслуживаются или обслуживаются крайне недостаточно (отсутствие местных судов, неудовлетворительная постановка милиции и т. д.). Долгое время взаимоотношения уездных и городских комитетов оставались вне какой-нибудь регламентации из губернского комитета. И несмотря на то, что городские комитеты иногда, как бы для равновесия, допускали в свой состав представителей от комитетов уездных, все-таки это не устраняло трений между городскими и уездными комитетами и пререканий между ними по вопросам компетенции и власти».

Таким образом, сложившаяся на местах система административных учреждений отличалась пестротой и сложностью, «конкуренцией власти», а это в свою очередь вело к общему ослаблению государственного аппарата Временного правительства и создавало дополнительные благоприятные условия для укрепления Советов.

В докладе говорилось, что во многих городах демократические слои населения выражали недовольство широким представительством в комитетах общественных организаций цензовиков и требовали переизбрания их, введения делегатов от социалистических партий. «И одной из важнейших задач делегатов, — говорится далее в документе, — являлось проведение везде принципа демократизации органов управления. Кроме делегатов, особенно давление в сторону реорганизации комитетов и введения в них демократических элементов оказывал Совет рабочих и солдатских депутатов». Затем в докладе отмечалось, что передача функций губернаторов и уездных исправников председателям губернских и уездных земств вызвала большое недовольство со стороны комитетов общественных организаций. «Создавшиеся на местах комитеты, — писали авторы доклада, — хотя и носили различные наименования, но были значительно прогрессивнее земских верхушек. Во многих местах в состав таких комитетов в первые дни входили представители социалистических партий и организовавшихся Советов рабочих, а потом и солдатских депутатов. Временному правительству сразу же пришлось считаться с «волею мест* и отказаться от огульной передачи власти в руки местных землевладельцев и утверждать выставляемые местами кандидатуры лиц, „пользующихся доверием и авторитетом среди широких слоев местного населения"».17 Принцип назначения представителя центральной власти противоречил той практике избрания всех и всяческих лиц, которая так широко распространилась по стране в первые же дни Февральской революции. Поэтому население, как правило, встречало враждебно любого правительственного «назначенца» и требовало его переизбрания. Когда Временное правительство отказалось от положения о том, что комиссаром должен быть непременно председатель земской управы, всюду началось быстрое переизбрание комиссаров из представителей местной общественности, часто прямо из рядов революционной демократии.

19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, введенного по земской контрреформе Александра 3. Земские начальники были особенно ненавистны для крестьян, и о сохранении этих должностных лиц после революции не могло быть и речи. С падением земского начальника была уничтожена крайняя точка полицейской паутины, дотягивавшаяся из Петрограда буквально до каждого жителя села. Ослабла правительственная власть в деревне, а следовательно открылись более благоприятные возможности для самоорганизации крестьян, для развития их революционно-демократического движения и борьбы за землю. Отменив институт земских начальников, Временное правительство признало необходимым срочно разработать проект о преобразовании органов местного управления и временного местного суда. Обязанности земского начальника переходили к уездным комиссарам, а судебные функции — временным судьям, назначаемым губернскими комиссарами Временного правительства и утверждаемым Министерством юстиции.

Чтобы как-то заполнить вакуум власти в волостях, Временное правительство телеграфно поручило губернским комиссарам образовать при помощи уездных комиссаров «волостные комитеты», которые должны были осуществлять функции будущих волостных земств, подготовка к выборам которых должна была вскоре начаться. При создании волостных комитетов комиссарам рекомендовалось опираться на существующие волостные продовольственные комитеты, на кооперативные организации, на волостные попечительства по призрению нижних чинов, на избранные уже волостные комитеты, «в зависимости от того, какие из этих организаций по местным условиям являются более жизнедеятельными, работоспособными и внушают наибольшее доверие населению». ® Организация волостных комитетов шла медленно и далеко не была закончена к моменту образования первого коалиционного правительства.

С провозглашением создания волостных комитетов была завершена постройка системы временных органов власти на местах, сменившей там органы старой царской власти и управления. В марте—апреле 1917 г. представителями правительства в губернских и уездных городах были комиссары, объем полномочий которых значительно уступал власти прежних губернаторов и уездных исправников. Само правительство заявляло, что комиссары не должны стоять над местными учреждениями общественного управления. Реальная власть на местах принадлежала разнообразным по названиям коалиционным комитетам общественных организаций, которые контролировали вновь созданную милицию и власть над гарнизоном. Всюду рядом с комитетами возникали Советы рабочих и солдатских депутатов, быстро сложившиеся в параллельную систему общественных организаций, имевших и определенные властные функции. Совместными усилиями комитетов общественных организаций и Советов рабочих депутатов существовавшие ранее городские думы были реорганизованы и дополнены делегатами от партий и Советов. Эти реорганизованные временные думы осуществляли управление городским хозяйством вплоть до последующих выборов в новые городские думы, создававшиеся уже на принципе всеобщего избирательного права.

В Петрограде, например, 6 марта 1917 г. Городская дума постановила немедленно начать подготовку к выборам в новую думу. Однако они, как известно, были проведены только 20 августа. До этого момента дума подверглась нескольким этапам «демократизации». В нее были делегированы представители Петроградского Совета и политических партий, а в апреле введены 162 представителя от временных районных дум в качестве временных гласных с правом решающего голоса. По мере развития революционных событий «демократизированные городские думы» начинали играть все большую роль на местах, однако в марте и апреле первое место в иерархии административных учреждений в губернских городах продолжало оставаться за комитетом общественных организаций, Советом рабочих и солдатских депутатов и губернским комиссаром.

Рассматривая сложный конгломерат учреждений, возникших в первые дни Февральской революции, нельзя забывать и о старых «общественных организациях», созданных российской буржуазией в годы первой мировой войны. Речь идет о военно-промышленных комитетах, союзах земств и городов. Эти учреждения продолжали существовать. В первые дни революции такие министры, как Г. Е. Львов, А. И. Гучков, А. И. Коновалов, М. И. Терещенко, делали неоднократные попытки оживить деятельность старых буржуазных общественных организаций, выступали на их собраниях, направляли приветственные телеграммы и поздравления. Однако эти организации оказались быстро отодвинутыми на задворки политической жизни. Открытая политическая борьба выдвинула вперед политические партии, комитеты, Советы, армейские организации, наконец, городские думы и земства. В прикрытии политической деятельности органами старой цензовой общественности больше не было нужды. Политические функции постепенно отходили от военно-промышленных комитетов, союзов земств и городов. Они концентрировались только на выполнении военно-хозяйственных задач и хирели с каждым днем. Их самые способные и активные в политическом отношении сотрудники перенесли свою деятельность в другие организации.