Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев   

Раздел: Экономика и юриспруденция

 Согласно ст.

105 ЗК экономическое стимулирование охраны земель  нап-

равлено  на повышение заинтересованности собственников,

владельцев,  пользователей  и   арендаторов   земельных

участков в сохранении и повышении плодородия почв,  за-

щите земель от негативных последствий  производственной

деятельности.  Экономическое  стимулирование охраны земель включает: выделение и использование средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюд-

жетов,  а также средств поступающих в порядке штрафов и

из иных источников, на восстановление плодородия почв,

проведение агротехнических,  лесомели

____________________________________________________________

1. РГ. 1992. 12 нояб.

____________________________________________________________

оративных и  иных почвозащитных мероприятий,  благоуст-

ройство территорий поселений,  развитие  федеральной  и

межпоселковой  инженерно-транспортной  инфраструктуры в

соответствии с федеральными,  региональными и  местными

программами;  освобождение от платы за земельные участ-

ки,  находящиеся в стадии сельскохозяйственного  освое-

ния,  на период,  предусмотренный проектом производства

работ, а также занятые противоэрозионны-ми, пастбищеза-

щитными  и полезащитными лесонасаждениями;  компенсацию

убытков,  причиненных снижением  доходов  в  результате

временной  консервации земель,  нарушения использования

земель вследствие стихийных бедствий,  передачи  земель

под государственные и муниципальные защитные лесные на-

саждения и иные  природоохранные  объекты.  Допускается

полная  или  частичная компенсация собственникам,  вла-

дельцам, пользователям и арендаторам земельных участков

произведенных  ими затрат на использование и охрану зе-

мель,  повышение плодородия почв.  Она производится  за

счет  средств федерального бюджета,  бюджетов субъектов

Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с

федеральными,  региональными  и  местными  программами.

Экономическое стимулирование собственников земли,  зем-

левладельцев, землепользователей и арендаторов за раци-

ональное использование и охрану земель следует понимать

как  побуждение к активным действиям и как поощрение за

уже достигнутые результаты.  Статьи 105, 106 включены в

разд.  IX  ЗК "Охрана земель" и распространяются на все

возможные виды рационального и  бережного  отношения  к

угодьям.  Понятие  "охрана и рациональное использование

земель" по закону  подразумевает  прежде  всего  охрану

продуктивных угодий,  поскольку их плодородие во многом

зависит от воздействий,  которым они подвергаются.  При

небрежном   использовании   сельскохозяйственные  земли

страдают сильнее,  чем другие категории земель.  Напри-

мер,  химическое  загрязнение  земель промышленности во

многих случаях не препятствует сложившемуся способу  их

использования. Химическое же загрязнение сельскохозяйс-

твенных или лесных земель способно надолго  вывести  их

из строя. Тем не менее правовые требования охраны и ра-

ционального  использования  необходимо  адресовать   не

только  сельскохозяйственным  и  лесным,  но также иным

землям.  Необходимость  экономического   стимулирования

предусматривается  не для всяких хозяйственных мер зем-

лепользователя,  направленных на охрану, защиту и восп-

роизводство  плодородия почв,  а только таких,  которые

имеют непреходящее значение. Например, нет необходимос-

ти специально поощрять меры пользователя земли по удоб-

рению почв,  которые являются обычными и  повседневными

стандартными  приемами  агротехники в данной местности.

Точно так же нельзя ставить ему в заслугу меры по борь-

бе с сорняками.    

Появление определенных видов сорняков на полях-это, бе-

зусловно, одно из "негативных последствий" плохой обра-

ботки почвы,  о котором говорится в ст.  105, но на эти

случаи ст. 105 не распространяется, так как нельзя сме-

шивать текущие и капитальные работы по охране и улучше-

нию  земель.  За  непринятие мер по устранению сорняков

предусматривается,  как известно,  административная от-

ветственность,  но это уже не экономическое, а принуди-

тельное стимулирование.  Статья 106 ЗК  предусматривает

меры бюджетного и налогового поощрения землепользовате-

лей и требует разработки ряда новых  норм,  дополняющих

Кодекс,  относящихся к финансовому, административному и

лесному законодательству.  Статья 106 ЗК  содержит  ряд

принципиальных  земельно-правовых  положений,  которыми

следует руководствоваться при поощрении  (заслуживающих

этого) пользователей земли.  Их анализ имеет немаловаж-

ное значение для оценки того,  насколько полно и  точно

они отражают замысел законодателя.  Статья 106 содержит

ряд независимых друг от друга  групп  условий,  наличие

которых  (в случае принятия соответствующих норм финан-

сового и административного права) дает право  пользова-

телям  земли  на получение финансовой поддержки за счет

госбюджета.  Эти условия  следующие:  1)  необходимость

восстановления земель,  нарушенных не по вине пользова-

телей земли,  за счет госбюджета. Здесь подразумевается

прежде всего рекультивация земель,  ранее временно пре-

доставленных горным предприятиям, изыскательским парти-

ям и другим пользователям.  Но средства для рекультива-

ции выделяются (в том числе из госбюджета) не пользова-

телям земли,  а организациям, повредившим эти земли, на

которые возлагается обязанность провести  рекультивацию

земель  и передать их пользователю.  Главным здесь надо

считать обязательство  государства  предоставить  (вер-

нуть)  рекультивированную  землю  прежнему пользователю

земли,  который будет иметь экономический стимул для ее

дальнейшего использования. Этим обеспечивается стабиль-

ность использования земли.  Более того,  если пользова-

тель  земли знает,  что земля будет ему возвращена,  он

будет уделять внимание проекту рекультивации и качеству

работ;  можно ждать, что он проявит необходимый интерес

к своему будущему землепользованию,  начиная со  стадии

отвода части его земли во временное пользование. Однако

не во всех случаях площади горных выработок на сельско-

хозяйственных площадях удается вернуть в сельскохозяйс-

твенное или лесохозяйственное  производство.  Если  они

достаточно  обширны,  их  заравнивание и окультуривание

может обойтись слишком дорого.  В этих случаях, возмож-

но,  на  образовавшемся карьере целесообразнее устроить

водоем или отвести его для других нужд (например, садо-

водства, облесения и т.п.). При этом не обязательно но-

вое угодье будет возвращено прежнему  пользователю  (он

сам не всегда будет требовать такого возвращения). Поэ-

тому обязательство государства возвращать рекультивиро-

ванные земли прежнему пользователю следовало бы ограни-

чить теми условиями,  которые будут заложены в проектах

рекультивации; 2) вторым условием является освобождение

от платы за земельные  участки,  находящиеся  в  стадии

сельскохозяйственного освоения,  на период,  предусмот-

ренный проектом производства работ. Это правило исходит

из того, что в период освоения новых или мелиорирования

уже используемых земель эти угодья являются бесхозными.

Освобождение от платы таких участков представляется да-

же не льготой,  а финансово-правовым выражением извест-

ного экономического факта. В настоящее время многие ме-

лиорированные проекты не содержат полного  "расписания"

намечаемых работ,  т. е. не предусматривают точных сро-

ков их начала и окончания. Это серьезный пробел. Приве-

денная норма ст.  106 может быть полезна для ликвидации

указанного пробела.  Вместе с тем закон не предусматри-

вает  альтернативного варианта регулирования,  а именно

отсрочки (переноса) платежа за осваиваемый  участок  на

более поздний срок.  Этот вариант и более справедлив, и

более выгоден для "казны",  так как невыплаченные поль-

зователем  земли  суммы  не пропадают для нее вовсе,  а

только востребуются позднее.  Для этого есть и экономи-

ческое  основание:  после проведения мелиорации участок

должен давать больше дохода,  чем раньше. Указанный ва-

риант регулирования имеет немалое дисциплинирующее зна-

чение.  Он препятствует проведению недостаточно  проду-

манных  или недостаточно обеспеченных мелиоративных ра-

бот,  при которых ни общество,  ни  пользователь  земли

пользы не получают;  3) частичная компенсация пользова-

теля земли из средств госбюджета  за  снижение  дохода,

которое  произошло  в  результате временной консервации

земель,  нарушенных не  по  вине  пользователя  угодий.

Здесь приводится ситуация, сходная с временным изъятием

сельскохозяйственных земель для горнодобывающих  предп-

риятий  или  изыскательских работ.  Разница в том,  что

временное изъятие производится легально,  так что  пос-

ледствия оказываются предсказуемыми, тогда как рассмат-

риваемый случай относится к непредсказуемым нарушениям.

Например,  если поверхность поля проседает под воздейс-

твием горных выработок,  это поле приходится переводить

в разряд временно непригодных площадей. На соответству-

ющее горнодобывающее  предприятие  возлагается  обязан-

ность привести поле в пригодное состояние, хотя площадь

этого поля никогда предприятию не отводилась и не долж-

на была отводиться.  Возможны и другие случаи консерва-

ции земли: в случае ее химического отравления соседними

промышленными производствами,  прекращения ведущихся на

ней мелиоративных  работ,  непредвиденного  подтопления

или засоления и т.п. Однако в двух послед-

них случаях уместна помощь пострадавшему  хозяйству  не

за счет госбюджета,  а за счет госстраха.  Естественно,

что выпадение из производства части продуктивной площа-

ди  вызывает  у  соответствующего хозяйства либо прямые

убытки, требующие дополнительных затрат, либо компенса-

ции упущенной выгоды.  Этим можно объяснить, почему за-

кон предусматривает "частичную компенсацию"  затронутых

хозяйств (раскрытие механизма этой компенсации, очевид-

но, должно быть сделано в подзаконных актах к ст. 106).

Возможны соответствующие выплаты не только за счет бюд-

жета.  Если нарушения вызваны работами конкретного гор-

нодобывающего предприятия, то в соответствии со ст. 126

ЗК компенсация должна выплачиваться за  счет  предприя-

тия, причинившего вред. Первоначально компенсация долж-

на выплачиваться в виде страхового  вознаграждения;  но

свой  риск  от  воздействия  на  почву горных выработок

должно возместить опять-таки горнодобывающее  предприя-

тие в размере неполученного хозяйством дохода; 4) мате-

риальное поощрение пользователей земли, выполнивших ра-

боты по улучшению качества земель, повышению плодородия

почв и продуктивности земель лесного фонда. Эта норма -

центральная  не  только для ст.  106,  но и для земель-

но-мелиоративного законодательства в  целом.  Законода-

тель  не уточняет формы возможного поощрения,  оставляя

их на усмотрение государственных органов - исполнителей

закона.  Но  если  попытаться проанализировать действие

государственных органов,  то можно увидеть три основные

формы поощрения:  а) льгота при плате за землю; б) воз-

мещение за счет госбюджета части или  полной  стоимости

капитальных работ, выполненных пользователем угодий; в)

принятие на счет госбюджета  всех  или  части  расходов

пользователя земли, необходимых для поддержания резуль-

татов проделанных работ.  В финансовом отношении наибо-

лее  приемлема для госбюджета первая форма.  Она должны

заключаться в том, что, несмотря на повысившийся чистый

доход,  получаемый пользователем угодий, ставка земель-

ной платы не должна повышаться по крайней мере в  тече-

ние того срока, за который окупятся сделанные вложения.

После истечения этого срока повышение  ставки  платежей

должно  быть умеренным,  с тем чтобы пользователь земли

смог регулярно получать прибыль на  ту  сумму  средств,

которую он затратил. Вторая и третья формы желательны в

тех случаях,  когда сравнительно небольшая поддержка со

стороны  госбюджета  будет  стимулировать пользователей

земли вкладывать собственные средства в мероприятия  по

капитальному улучшению и защите своих угодий. Эти формы

могут служить альтернативой односторонним мелиоративным

и  защитным работам,  целиком выполняемым за счет госу-

дарства.  В этих случаях государство может претендовать

на часть тех земельных доходов,  которые возросли в ре-

зультате проведения мелиоративных работ. Во всех случа-

ях  проведение  в  жизнь  рассматриваемой нормы требует

резкого повышения авторитета государственной  землеуст-

роительной службы.  Эта служба должна не только удосто-

верять сам факт  и  полезность  результатов  проводимых

пользователями  земли работ,  их стоимость,  влияние на

окружающие земли и тому подобные обстоятельства. Земле-

устроительная  служба должна заранее знакомиться с про-

ектами мелиорации и защиты земель, согласовывать места,

сроки  и  порядок  выполнения работ,  контролировать их

проведение, брать на себя ответственность за их резуль-

таты;  5)  установление  повышенных цен на экологически

чистую продукцию.  Эта норма  направлена  на  поощрение

пользователей сельскохозяйственных угодий, которые воз-

держиваются от чрезмерного применения химикатов, сохра-

няют  природные  качества почвы и высокие экологические

стандарты выращиваемой продукции.  Юридическая и эконо-

мическая  слабость этой нормы состоит в том,  что закон

дает обязательства пользователям земли, но от имени са-

мостоятельных  хозрасчетных  организаций  -  закупщиков

сельскохозяйственной продукции, а не государства. Будут

ли  такие организации закупать экологически чистую про-

дукцию по более высоким ценам,  а если будут,  то  нас-

колько дороже, чем загрязненную, - такую гарантию закон

дать не может.  В противном случае это означало бы пря-

мое  вмешательство в хозрасчетную деятельность закупоч-

ных организаций.  Государство  могло  бы  гарантировать

пользователям  земли более высокие цены за экологически

чистую продукцию,  закупаемую только бюджетными органи-

зациями (больницами,  школами, детскими домами и т.п.),

чью деятельность государство вправе и обязано контроли-

ровать.  Но в отношении основной массы потребителей та-

кая гарантия весьма проблематична.  Более реальное воз-

действие  на  пользователей  земли государство могло бы

осуществить иным путем, а именно выдавая (от имени зем-

леустроительной   службы)  сертификаты,  удостоверяющие

экологически  выдержанную  технологию  производства  на

землях определенных хозяйств.  На основе таких сертифи-

катов хозяйства могли бы  искать  покупателей  на  свою

продукцию, ценящих ее качество, и требовать за эту про-

дукцию более высокую  цену.  Внедрение  такого  порядка

требует  возложения на землеустроительную службу допол-

нительной обязанности - обеспечения контроля за химиза-

цией  земледелия.  По-видимому,  такой  контроль был бы

уместен,  так как позволил бы сосредоточить все земель-

но-контрольные  функции  в руках одной государственной

организации.