|
Земля и право. Пособие для российских землевладельцевРаздел: Экономика
и юриспруденция |
Основная задача контроля за использованием и охраной земель состоит в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении ус- тановленных требований (норм, правил, нормативов), вы- полнении мероприятий по охране земель Органами госу- дарственной власти, местного самоуправления, юридичес- кими лицами, их должностными лицами, а также граждана- ми. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осу- ществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Фе- дерации, специально уполномоченные органы государствен- ной власти по контролю за использованием и охраной зе- мель, а также органы местного самоуправления. Общест- венный контроль за использованием и охраной земель осу- ществляется общественными объединениями и общественными инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными органами государственной власти по контролю за исполь- зованием и охраной земель из числа лиц, знающих земельное законо- дательство и имеющих опыт работы в области охраны окру- жающей природной среды. На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель. Государственный конт- роль. В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобре- тает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, зем- левладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в
ст. 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные в ст. 53 ЗК, а также указами Президента Российской Федерации, изданны- ми в целях рационального использования и охраны земель. Во исполнение Указов Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" от 16 декабря нием от 23 декабря ке осуществления государственного контроля за использо- ванием и охраной земель в Российской Федерации1. Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля. Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной властей, с од- ной стороны, и органы, специально уполномоченные выпол- нять функции государственного контроля, - с другой. К первым относятся палаты Федерального Собрания Российс- кой Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство Российской Федерации, органы представи- тельной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местной администрации. Это государс- твенные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, облас- тей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области ис- пользования и охраны земель. В своей контрольной дея- тельности государственные органы общей компетенции опи- раются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны. Положение не определяет компетенцию органов общего ру- ководства и управ _________________________________________________________ 1. Земельно-аграрная реформа в России. Законодательство. М., 1994. С. 5, 13. _________________________________________________________ ления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга- нах. Данное Положение устанавливает лишь порядок дея- тельности в этой области специально уполномоченных ор- ганов государственного земельного контроля. Согласно п. 3 Положения специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются: Государственный комитет по земельным ресурсам и земле- устройству и его органы на местах (бывший Роскомзем); Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах (бывший Минприроды РФ); органы са- нитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российс- кой Федерации; Министерство строительства Российской Федерации и его органы на местах (бывший Государствен- ный комитет Российской Федерации по вопросам архитекту- ры и строительства). Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной властей как в центре, так и непосредс- твенно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой; при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля является Госкомзем. Председатель Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству является главным государс- твенным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, а заместители председателя и на- чальник Управления госконтроля - заместителями главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации. В свою очередь, председа- тели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов явля- ются государственными инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий, а заместители председателей и начальники подразделений государствен- ного контроля за использованием и охраной земель этих комитетов - заместителями соответствующих государствен- ных инспекторов по использованию и охране земель. Пред- седатели комитетов по земельным ресурсам и землеуст- ройству субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Госкомзема по согласованию с органами исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации. Другие должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российс- кой Федерации, городов и районов, на которых возложено осуществление земельного контроля, являются инспектора- ми по использованию и охране земель соответствующих территорий. Они назначаются на должность председателями соответствующих комитетов. Главному государственному инспектору по использованию и охране земель Российской Федерации, государственным инспекторам и инспекторам по использованию и охране зе- мель выдаются органами исполнительной власти удостове- рения установленного образца. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеуст- ройству, Государственный комитет по охране окружающей среды, органы Минздрава Российской Федерации; Минис- терство строительства Российской Федерации осуществляют государственный земельный контроль в соответствии со своей компетенцией. Они, каждый в своей области дея- тельности, организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зони- рования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель; вносят в установленном порядке предложения о консервации дег- радированных и загрязненных земель, дальнейшее исполь- зование которых может привести к угрозе жизни и здо- ровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных ис- точников; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель; участвуют в согласовании гра- достроительной и землеустроительной документации, в ра- боте комиссий по приемке мелиорированных, рекультивиро- ванных и других земель, на которых проведены мероприя- тия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель. При реше- нии конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий. По- этому в Положении определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах осуществляют го- сударственный контроль за соблюдением предприятиями уч- реждениями, организациями и гражданами земельного зако- нодательства, установленного режима использования зе- мельных участков в соответствии с их целевым назначени- ем; недопущением самовольного занятия земельных участ- ков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии сво- бодного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сох- ранением плодородного слоя почвы при проведении работ связанных с нарушением земель. Далее, Госкомзем следит за проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на сос- тояние земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и лик- видации последствий эрозии почвы, засоления, заболачи- вания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуп- лотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; установлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование. К функциям Государственного комитета по охране окружающей среды и его органов на местах относится государственный контроль за выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности; соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов; предотвра- щением захламления земель, загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсич- ными и радиоактивными веществами; соблюдением установ- ленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; осу- ществлением предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами мероприятий по предотвращению и лик- видации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по охране почв и рациональному исполь- зованию земельных ресурсов; достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеуст- ройства; соблюдением земельного законодательства в час- ти охраны земель; пресечением самовольного занятия зе- мель природоохранного, при-родно-заповедного и рекреа- ционного назначения; выполнением работ по рекультивации нарушенных земель; проведением мероприятий по предотв- ращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы. Органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации, органы и учреждения государствен- ной санитарно-эпидемиологической службы Российской Фе- дерации контролируют соблюдение санитарного законода- тельства при использовании земельных участков, установ- лении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отхо- дов производства; предотвращение загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний. В компетенцию Министерства строительства Российской Фе- дерации и его органов на местах входит: контроль за осуществлением всех видов градостроительной деятельнос- ти в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной гра- достроительной документацией; соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений; соб- людением установленного порядка использования террито- рий с особым режимом градостроительной деятельности; предотвращением самовольного строительства, сноса зда- ний и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; предоставле- нием земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроитель- ными требованиями. Таковы основные функции органов го- сударственного контроля в области рационального исполь- зования и охраны земель. Чтобы их эффективно исполнять, должностные лица названных органов наделены определен- ными правами. Государственные инспекторы, например, в соответствии с возложенными на них функциями по осу- ществлению земельного контроля и в пределах их компе- тенции имеют право направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответс- твенности; обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в ре- зультате нарушения земельного законодательства, по воп- росам отмены неправомерных решений, связанных с изъяти- ем и предоставлением земельных участков, а также по де- лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц; приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных иско- паемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агро- технических, лесомелиоративных, геологоразведочных, по- исковых, геодезических и иных работ, если они проводят- ся с нарушением земельного законодательства, установ- ленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную терри- торию, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное зак- лючение. Они имеют право вносить в местную администра- цию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством; составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их в соответс- твующие комиссии для привлечения виновных к администра- тивной ответственности или рассматривать дела о наруше- ниях земельного законодательства самостоятельно и уста- навливать штраф в размере, предусмотренном администра- тивным законодательством о штрафах. Помимо уже назван- ных прав главный государственный инспектор по использо- ванию и охране земель Российской Федерации и его замес- тители, государственные инспекторы по использованию и охране земель и их заместители имеют право контролиро- вать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, если при этом бы- ло нарушено действующее законодательство. Должностные лица органов санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации рассматривают дела о на- рушениях земельного законодательства в порядке, уста- новленном Законом о санитарно-эпидемиологическом благо- получии населения; вправе беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, ор- ганизации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а земельные участки, занятые военными, оборон- ными и другими специальными объектами, - с учетом уста- новленного режима их посещения; давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обяза- тельные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательст- ва; получать от министерств и ведомств утвержденную в установленном порядке статистическую отчетность о сос- тоянии земельного фонда; привлекать специалистов для проведения обследований земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель; при- останавливать исполнение неправомерных решений по воп- росам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (в вы- шестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитраж- ном суде); вносить в соответствующие финансово-кредит- ные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их при- остановки, а также при отсутствии документов, удостове- ряющих права на землю. В отличие от государственных инспекторов, права и обязанности рядовых инспекторов ограничены. Так, они не имеют права совершать большинс- тво из названных выше контрольных действий. Эти инспек- торы могут составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства, но не вправе рассматривать дела о правонарушениях, что делают государственные инспекторы или специальные комиссии. Всякий инспектор имеет право беспрепятственно посещать предприятия, организации, уч- реждения, обследовать земельные участки, но он не пра- вомочен приостановить деятельность пользователей земли или исполнение неправомерных решений по вопросам пре- доставления и изъятия земельных участков. Эти действия, существенно затрагивающие земельные права граждан и ор- ганизаций, могут предпринимать только государственные инспекторы. Должностные и физические лица, препятствую- щие осуществлению государственного контроля за состоя- нием, использованием и охраной земель, применяющие уг- розы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам, осуществляю- щим государственный земельный контроль, несут установ- ленную законодательством ответственность. Как указано в п. 10 Положения о земельном контроле, органы Министерс- тва внутренних дел Российской Федерации в пределах сво- ей компетенции оказывают помощь должностным лицам спе- циально уполномоченных органов, осуществляющих земель- ный контроль. В то же время эти должностные лица несут ответственность за своевременное принятие мер к наруши- телям земельного законодательства, за объективность ма- териалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собс- твенникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными действиями таких должностных лиц, возмещаются в порядке, установленном законодатель- ством. Жалобы на их действия подаются вышестоящему должностному лицу или в суд. Общественный земельный контроль. Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля. Вместе с тем общественные организации не должны расс- матриваться как послушные исполнители указаний госу- дарственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что об- щественные организации недолго остаются под опекой го- сударственных служб. Рано или поздно происходит процесс "самопознания", при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями на- рушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с осквернителями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесо- образность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне. С дру- гой стороны, усилилась просветительская роль многих природоохранных организаций. С помощью средств массовой информации ныне почти все слои населения информированы о многих экологических опасностях, связанных с бесконт- рольной эксплуатацией земель и других природных ресур- сов. Этому же способствовало введение экологических дисциплин в учебных заведениях а также пропаганда эко- логических знаний. Природоохранные организации проявля- ют способность "на равных" выступать с государст-венны- ми органами и при определении природоресурсной полити- ки, и при осуществлении контроля за ее осуществлением. Иногда природоохранители противопоставляют общественные организации государственным надзорным службам в том смысле, что не доверяют последним и считают необходи- мым, чтобы общественное движение выступало независимо и необязательно в союзе с государством. Это вынуждает го- сударственные органы в ряде случаев искать поддержки общественности при прохождении спорных проектов и (или) природоресурсных законов. Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. (ст. 13) приглашает заинтересованных граждан объединяться и вступать в организации, т. е. создавать организации, "выполняющие экологические функции". Этим организациям предоставляется право разрабатывать, участвовать в утверждении и пропагандировать свои эко- логические программы, выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов, требовать предос- тавления своевременной достоверной и полной экологичес- кой информации, рекомендовать своих представителей в государственные экологические экспертизы, требовать в судебном или административном порядке отмены решений о размещении экологически вредных объектов и настаивать на ограничении или прекращении их деятельности, вести кампании за проведение обсуждения спорных проектов и референдумы, ставить вопрос о привлечении к ответствен- ности виновных должностных лиц, предъявлять иски о воз- мещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненно- го экологическими правонарушениями. Эти же права зак- репляются за общественными организациями и Законом об общественных объединениях1. Кроме того, в его ст. 17 указано, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Как опре- делено в ст. 27 данного Закона, общественность вправе активно осуществлять свои права в полном объеме, высту- пать с собственными инициативами по различным вопросам экологии, вносить предложения в органы государственной власти. Таким образом, позиция общественного объедине- ния необязательно должна совпадать с мнением, решением государственных органов и их должностных лиц. Более то- го, общественные объединения могут добиваться реализа- ции своих решений политическими методами, о чем прямо указано в ст. 27 Закона. Для широких кругов обществен- ности ближе и доступнее вопросы охраны природы, пос- кольку они касаются здоровья граждан и их жизненного благополучия. Вопросы хозяйственного использования зе- мель занимают как бы вторую позицию. Практически правом обращения в суд обладают лишь общественные организации, специализирующиеся на охране природы, поскольку сложные вопросы доказательства загрязнения земель и окружающей среды и выявления виновных требуют специальных знаний, соединения усилий целого ряда экспертов, включая право- ведов. _________________________________________________________ 1 СЗ. 1995. ь 21. Ст. 1930. _________________________________________________________
Судебные иски могут быть направлены не только против загрязнителей, но также против инициаторов проектов, способных привести к загрязнению среды обитания. Пос- ледний вид исков облегчается тем, что крупные проекты, требующие утверждения со стороны федеральных ведомств или даже их прямой поддержки, должны содержать экологи- ческие прогнозы, относящиеся к последствиям осуществле- ния этих проектов. Отсутствие или неполнота таких прог- нозов, невыполнение процедуры публичного их обсуждения дают судам основание забраковать проекты и не разрешить их осуществлять. Следует отметить, что Закон об охране окружающей природной среды дает возможность исковой за- щиты уже нарушенных прав, в частности - требовать пол- ного возмещения вреда, причиненного экологическими пра- вонарушениями (ст. 86-90). Статья 91 дает также право требовать прекращения экологически вредной деятельнос- ти. Но исков о профилактике появления экологически вредных объектов названная ст. 91 не предусматривает. Подобные иски при отсутствии гласности вообще невозмож- ны, ибо о проектах создания экологически вредных объек- тов до сведения общественности не доводится. Между тем иски о прекращении экологически вредной деятельности (ст. 91) должны натолкнуться на мощные экономические возражения. Когда вредный объект уже запущен в эксплуа- тацию, с ним бывают связаны поставщики, обеспечивающие его работу, и покупатели его продукции; объект дает ра- боту многим занятым на нем рабочим и служащим; его при- были учитываются как источник налоговых доходов бюдже- тов разного ранга. Остановка производства при таких обстоятельствах болезненно сказывается на материальных интересах многих людей, на экономике района, города или даже региона. Следовательно, охрана земель и повышение рациональности их использования путем судебного иска или иным способом реально может быть достигнута только в том случае и на том этапе, когда речь идет о проекти- ровании строительства. Когда же этот проект завершен, требовать его запрета или изменения уже бывает поздно. Поэтому главным методом должна быть профилактика, а не попытка борьбы с уже выявившимся вредом. Производственный контроль. Обычно производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные ли- ца. Так же строится контроль и в земледелии, поскольку должностные лица всегда заинтересованы в культурном ве- дении сельскохозяйственного производства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основ- ным причинам: - руководители хозяйств обременены многи- ми другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соб- людению других требований земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий внутрихозяйственными подразделениями и отдельными ис- полнителями сельскохозяйственных работ; - с другой сто- роны, некоторые руководители сознательно или бессозна- тельно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольных функций в отношении земель. . В некоторых хозяйствах работают штатные землеустроители. В свое время их боль- ше занимали дела, связанные с приусадебными земельными участками. Ныне, в результате выделения крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает сос- тавление экономически и экологически обоснованных про- ектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законода- тельства. В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных лесонасаждений: гидротехники, агро- лесомелиораторы, агрономы-экологи и др. Например, спе- циалистов гидротехников-мелиораторов имеют многие хо- зяйства на Кубани, занятые рисосеянием. Названные спе- циалисты, отвечая за правильную эксплуатацию гидротех- нических сооружений, уделяют внимание также их ремонту и вообще рабочему состоянию. Это, несомненно, способс- твует сохранности и работоспособности соответствующих сооружений, а вместе с тем правильному режиму орошения и осушения земель. Указания таких специалистов обычно являются обязательными для всех работников данного сельскохозяйственного предприятия. Опытом организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйс- твенных угодий следовало бы воспользоваться, чтобы ре- комендовать колхозам, совхозам и другим хозяйствам вы- делять авторитетных специалистов, способных наблюдать за тем, как используется земля. Такой специалист должен получить определенный статус, с тем чтобы он мог де- тально знакомиться с планами и проектами хозяйства, контролировать работу исполнителей, выносить на обсуж- дение вопросы, которые требуют решения руководства и(или) коллектива хозяйства. По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием и рациональ- ным использованием других природных ресурсов (естест- венной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хо- зяйствах подобных специалистов должно облегчить дея- тельность инспекторов государственных контрольных орга- нов, которым при письменных сношениях и посещениях хо- зяйств в ряде случаев удобнее иметь дело с информиро- ванными специалистами, чем с руководителями хозяйств. Тем более что занятость последних обычно выше, а осве- домленность ниже, чем у первых. В некоторых случаях та- кие специалисты будут приближаться к общественным инс- пекторам. В любом случае они, надо полагать, будут опи- раться на своих единомышленников, болеющих за охрану природы и хозяйское отношение к земле, но не имеющих формальных прав и обязанностей в области внутрихозяйс- твенного контроля за рациональным землепользованием. Различные варианты внутрипроизводственного (внутрихо- зяйственного) контроля заслуживают внимания законодате- лей. Не исключено, что со временем закон потребует от каждого крупного (по размерам) пользователя, чтобы в хозяйстве было зарегистрировано должностное лицо, отве- чающее за охрану и рациональное использование эксплуа- тируемых хозяйством природных ресурсов и, следователь- но, наделенное определенными контрольными полномочиями в отношении производственной деятельности работников хозяйства. В сельской местности происходит опасное зах- ламление земель строительным мусором, и особенно прово- локой. Нередко в этом повинны ремонтники электролиний и линий связи, которые бросают где попало мотки заменяе- мой или отслужившей проволоки. Но чаще проволока попа- дает на землю после ликвидации так называемых культур- ных пастбищ, которые полагается огораживать. На полевых и лесных дорогах, на полях и лугах встречается рваный трос, оставленный нерадивыми шоферами, выброшенные ши- ны, поломанные детали и части от машин и тракторов. Та- кие предметы не просто мешают обработке сельхозугодий, но могут приводить к авариям техники, ранению скота и диких животных. Во многих случаях они опасны и для че- ловека. Уставы сельхозпредприятий не содержат пункта о недопущении захламления угодий, в том числе опасными предметами. Не выставляет такого требования и закон. Когда же такое требование войдет в правило, то может оказаться, что потребуется специальная кампания по очистке сельхозугодий от мусора и опасного хлама. В сельской местности нередко наблюдается самовольное "расширение" дорог, когда водители объезжают увлажнен- ные участки по сухому грунту. Расширяются также живот- новодческие фермы за счет стихийного размещения на со- седних угодьях силосных сооружений, загонов для скота, а также отходов и отбросов. Все это сокращает площади продуктивных земель и нарушает эстетику сельской мест- ности, которая всегда была дополнительным плюсом в жиз- ни сельских тружеников. В сельском хозяйстве не сущест- вует понятия "земельная дисциплина" в отношении водите- лей, механизаторов, связистов, строителей, животново- дов. Это объясняется не только слабостью государствен- ного контроля за состоянием земли, но и производствен- ным консерватизмом. В сельском хозяйстве принято бо- роться с потравами, но не с осквернением и разрушением самой земли. Внутрихозяйственный (внутрипроизводствен- ный) контроль за сельскохозяйственными землями целесо- образен не только в сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или посто- янно отводятся в пользование несельскохозяйственных предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны учитывать интересы сельскохозяйственного производства. Так, многие современные нефтедобывающие предприятия сначала принимают и используют, а затем обратно переда- ют хозяйствам временно отчужденные у них земли. За сво- евременностью отчуждения и передачи, а также за приве- дением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это показывает, что внутрипроизводственный земельный конт- роль желателен и целесообразен не только в сельском хо- зяйстве, но и ряде иных землеемких предприятий. Многие промышленные предприятия в составе своих земельных участков имеют резервные территории, предназначенные для развития (застройки), которые иногда располагаются вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если их застройка задерживается, что нередко происходит, та- кие территории начинают рассматривать как "свободные", ничейные. В ряде случаев это приводит к превращению их в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не по назначению. Этим злоупотребляют как посторонние ли- ца, так и работники самих предприятий. Бороться с этим злом трудно (или даже невозможно), если на предприятиях нет лиц, ответственных за их территорию. На некоторых предприятиях территория "распределена" по цехам, хо- зяйствам и службам, так что руководители этих подразде- лений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц - смотрителей производственных зданий и сооружений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и Положения, которыми руководствуются государс- твенные (и негосударственные) предприятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке зак- репленную территорию, а тем более о способах осущест- вления такого порядка (например, путем "закрепления" участков за отдельными службами, назначения ответствен- ных лиц и т.п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий также Типовые положения и Типовые уставы. Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на предприятиях местные власти. Все это приводит к тому, что можно назвать ненужным "расползанием" производс- твенных площадей [за счет земель другого назначения (непроизводственного)]; состояние этих площадей, как правило, оказывается неудовлетворительным. Любой вид внутрипроизводственного контроля должен, как известно, включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением также земельный контроль. Одна- ко в этом отношении он не находит поддержки в земельном законодательстве. Статья 125 ЗК устанавливает и подт- верждает административную и уголовную ответственность за земельные нарушения и преступления; ст. 126 предпо- лагает дополнительно гражданскую ответственность. Но о дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это озна- чает, что внутрипроизводственного земельного контроля ЗК не предусматривает и не предполагает. Такая позиция представляется явным пробелом права. Земельные и вообще экологические нарушения, допускаемые работниками на производстве, весьма нередки, однако в трудовом законо- дательстве о них прямо ничего не сказано. По этой при- чине, надо полагать, умалчивают о них и многие Правила внут- реннего трудового распорядка, принятые для отдельных предприятий, организаций, а также некоторых отраслей производства. Так, работника геологической партии труд- но наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную (несанкционированную) порчу земли, ибо такой проступок не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распо- рядка, действующих в этой отрасли. В Законе об охране окружающей природной среды имеется ст. 82 о дисципли- нарной ответственности за экологические проступки. Но в нее фактически включено условие, что ответственность может иметь место, если это предусмотрено "положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами", т. е. эта статья не является нор- мой прямого действия. По-видимому, авторы экологическо- го Закона посчитали "неудобным" вторгаться в сферу тру- дового права, поскольку обе эти отрасли права имеют ма- ло общего. Однако такая щепетильность представляется излишней. Любой закон может быть комплексным, т. е. со- держать нормы разных отраслей права. В названном случае отказ от придания ст. 82 прямой силы лишь ослабляет си- лу Закона. Этот отказ не увязан со ст. 83-85, где уго- ловная, административная и имущественная ответствен- ность установлены без лишних оговорок. Правовые формы земельного контроля. Контрольная деятельность, так же как и всякая исполнительно-распорядительная деятель- ность органов государства, протекает в определенных правовых формах, установленных законодательством. В противном случае, выходя за рамки этих правовых форм, органы контроля допускали бы произвол в своей работе. Органы земельного контроля, требуя от подконтрольных субъектов соблюдения земельного и экологического зако- нодательства, не могут сами нарушать ни нормы матери- ального права, ни нормы процессуального права. Правовые формы земельного контроля в зависимости от характера их последовательного, логического применения можно разде- лить на три вида (стадии): а) информационно-правовые формы контроля при сборе материалов; б) принятие реше- ний по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов. Информационно-правовые формы земельного контроля при сборе материалов. Для то- го чтобы принять квалифицированное решение по результа- там контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли наруше- ние земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы пра- вонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причи- ненный правонарушением, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначаль- ной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ре- визий, исследования (анализа) этих материалов. В необ- ходимых случаях может назначаться экспертиза материа- лов, полученных в процессе контроля. Независимо от то- го, проводит ли государственный инспектор плановую про- верку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: - проверку законности оснований пользования земельным участком; - обследова- ние фактического состояния использования или неисполь- зования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии со статусным положением субъекта природопользования. Так, например, проверка оснований (законности) природо- пользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землеполь- зовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо- зяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобре- тают в случаях выявления нарушений законности привати- зации земель. Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контро- ля. Современное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) землей позволит избежать возмож- ных последствий неправомерного использования участка, как-то: нанесение ущерба участкам земельных отношений, ухудшение качества природной среды, отрицательное влия- ние на другие условия землепользования. Определение по- добных фактов на ранних стадиях в значительной степени упростит процесс по восстановлению нарушенных прав, возвращению земельного участка в прежнее состояние, не потребует возможных дополнительных затрат или минимизи- рует их. В тех случаях, когда нарушение земельного за- кона выявляется достаточно поздно, на устранение право- нарушения обычно требуются значительное время и денеж- ные средства. Так как расходы в подобных ситуациях от- носят на счет нарушителя, то при отказе от добровольно- го возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданс- ко-правовом порядке, т. е. через судебные органы, что в еще большей степени затянет процесс восстановления на- рушенных прав. Восстановительные работы могут по реше- нию суда потребовать проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, ме- лиоративных, противоэрозионных и других, выполняемых с привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно своевременно пресечь правонарушение. При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих законность права собственности, владения, пользования земельным участ- ком, а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в Комитете по земельным ресурсам и землеуст- ройству. В случае предоставления земельного участка в пользование на основании договора проверяется закон- ность этого договора (например, соответствие содержания документа требовани- ям земельного законодательства). При выявлении наруше- ний госинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении) договора. При необходимости инспектор проверяет местоположение, окружную границу (по межевым знакам), площадь участка как визуально, так и инструментально. Инструментальная проверка потребует- ся в основном при отсутствии долговременных межевых знаков, сооружаемых в соответствии с установленными требованиями, или при их уничтожении, повреждении, пе- реносе. Бывает необходимо обследование фактического состояния использования или неиспользования земли. Эти проверки позволяют выявить недостатки природопользова- ния, например используется ли земельный участок пол- ностью или частично, имеются ли свободные участки. Да- лее, требуется устранить нарушения земельного законода- тельства, предупредить возможные отрицательные последс- твия. По результатам обследования выявляются нерацио- нально используемые угодья колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий для зачисления их в специальный фонд распределения земель земельной рефор- мы. Выявлению нарушений земельного законодательства должна предшествовать подготовительная работа, содержа- ние которой зависит от вида предполагаемого нарушения. Сюда входит подбор планово-картографических материалов (составление выкопировки, увеличение ее с изменением масштаба, получение координат и Других данных), почвен- но-геоботанических материалов, агрохозяйствен-ных обс- ледований, учетно-регистрационных и др. В случае необ- ходимости создается комиссия, в состав которой наряду с инженером-землеустроителем войдут специалисты: почвове- ды, агрохимики, мелиораторы или другие (в зависимости от вида нарушения и предполагаемого вида работ). При порче земель заключение о состоянии земель, качестве почв, степени загрязнения должен дать почвовед по ре- зультатам специального анализа. О характере развития эрозии почв дает заключение почвовед или агролесомелио- ратор; при нарушении, выразившемся в отступлении от ут- вержденного проекта внутрихозяйственного землеустройс- тва, к проверке следует привлечь представителя проект- ного предприятия по землеустройству и т.д. Состав ко- миссии может быть определен или уточнен после рекогнос- цировочного обследования объекта нарушения. Само обсле- дование объекта в зависимости от вида и характера нару- шений может проводиться как камерально, так и путем не- посредственного обследования объекта на местности для изучения причин, источника, характера и последствий неправомерных действий. О предстоящих обследовательских работах заинтересованные лица должны быть уведомлены в официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени и виде работ). Инспектор единолично или совместно с ко- миссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение. Все этапы работы долж- ны быть отражены в соответствующих документах, и в пер- вую очередь в протоколе обследования землевладения, землепользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного предп- риятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ра- нее. Полученные сведения отражаются в протоколе. При установлении частичного неиспользования земель колхоза- ми, совхозами и другими сельскохозяйственными предприя- тиями органы контроля применяют иные меры: с одной сто- роны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использо- вали предоставленные им земли, а с другой стороны, ока- зание им всесторонней помощи для устранения недостатков в землепользовании. Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользовате- лей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача проверки - определить состояние использования земель, порядок их использования, установить, приступил ли субъект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с привлечением планово-картографической или текстовой до- кументации. Выбор метода обследования зависит от инфор- мированности и компетентности специалиста, осуществляю- щего контроль. Далее, проводится определение объема ра- бот, выполненных владельцем земель, проверяется, пол- ностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собственно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого факта деятельности, при- чем реальной деятельности, связанной с использованием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предус- мотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается приступить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедленного его освое- ния. Следующая форма контроля: проверка целевого ис- пользования земель. В соответствии с законом все вла- дельцы земли, в том числе собственники, обязываются ис- пользовать землю в соответствии с целевым назначением. Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в докумен- тах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качест- ве основной обязанности закреплен в ЗК, других законах и иных нормативных актах о природополь- зовании. Проверка использования земли в соответствии с целевым назначением может проводиться как одновременно с обследованием фактического использования участка, так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки (двух форм контроля) имеет существенное значение именно в начальный период использования, т. е. освоения предоставленного земельного участка, это поз- воляет своевременно выявить возможные нарушения в ха- рактере осуществляемых субъектом действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений. Такого рода контроль, именно на ранних стадиях освоения участка, достаточно действен и эффективен при профилактике земельных право- нарушений, причем профилактика дисциплинирует пользова- телей земли, позволяет избежать в дальнейшем более серьезных нарушений. Проверка использования земель по целевому назначению в начальный период освоения участка должна проводиться регулярно, особенно в тех случаях, когда планом освоения предусмотрены значительные капи- тальные вложения, изменения состава и соотношения уго- дий, выполнение мероприятий, направленных на изменение качества земель. Частота проверок, как показывает прак- тика, должна определяться характером выполняемых работ и степенью их интенсивности. Проверки и обследования могут быть эпизодическими, по проверке, например, како- го-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.), а мо- гут быть комплексными и плановыми. Последние являются более сложными мероприятиями. Для успехов при проведе- нии земельного контроля имеют значение обследования, которые при учете земель определяют качественное состо- яние и использование земель. Они подразделяются на спе- циальные и агрохозяйственные. К специальным обследова- ниям относятся почвенные, геоботанические, мелиоратив- ные. В результате их проведения получают сведения о на- личии питательных веществ в почве, степени ее увлажне- ния и засоленности, качестве и видах растительности и т.п., используемые для учета земель и для других мероп- риятий (землеустройства, мелиорации и т.д.). При агро- хозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и ис- пользования угодий и определения их более целесообраз- ной эксплуатации. Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обме- ры посевных площадей, других земельных участков. Приме- няются два способа отражения земельно-учетных сведений - текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются цифровыми показателями, к которым в ряде случаев прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе ре- зультаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируются на планах, что дает наглядное представление о пространственном положении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учи- тываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактери- зовать земли при их учете. Принятие решения по резуль- татам проведенного контроля. Характер принимаемого ре- шения и его содержание основываются на данных проведен- ных проверок, обследований и анализа полученных матери- алов. Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономи- ческих расчетов, оценки экологических последствий и т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед- ленного устранения, при невыявлении субъекта или оспа- ривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при по- лучении госинспектором всех материалов, позволяющих вы- нести правильное обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы. Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соот- ветствующих распоряжений об устранении выявленного на- рушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения: а) дать Указание (по утверж- денной форме) о выполнении определенных действий, адре- сованных пользователю данного земельного участка, со ссылкой на требования закона, с определением срока вы- полнения перечисленных в Указании конкретных работ, ме- роприятий, отдельных действий; в Указании дается также предупреждение пользователю земельного участка: если он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (мест- ного) Комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности; б) соста- вить Протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в названную выше ко- миссию; в) вынести постановление о наложении взыскания на лица, виновные в совершении земельного правонаруше- ния; г) предписать нарушителю Требование (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения наруше- ний, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ; д) направить банку или другой ор- ганизации, финансирующей работы, Предписание (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю, если он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, ко- торые были зафиксированы в Требовании госинспектора, последний дает правонарушителю Уведомление (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возобнов- лении приостановленного финансирования (кредитования) работ. Исполнение решения госинспектора. Как известно, исполнение судебного решения обеспечивает судебный ис- полнитель. Исполнение решения госинспектора любой служ- бы государственного контроля обеспечивается самим го- синспектором. В этих целях инспекторы Госкомзема, сани- тарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонаруше- ний, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об ис- полнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполнения требований земельного и экологического зако- нодательства. Согласованная деятельность государствен- ных органов земельного контроля и общественности с неп- ременным участием экологических служб предприятий, уч- реждений и организаций позволяет своевременно предупре- дить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране. |
К содержанию: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев
Смотрите также:
Земельный кодекс Земельное право России
...земельного права. Земельно-правовые отношения. Земельный кодекс....
Земельный кодекс – систематизированный единый законодательный акт, регулирующий земельные отношения и связанные с ними отношения собственности.
КОДЕКС ЗЕМЕЛЬНЫЙ - ...законодательный акт, регулирующий земельные...
- систематизированный законодательный акт, регулирующий земельные отношения и связанные с ними отношения собственности.
Земельный кодекс Российской Федерации. Нормативная цена земли....
Земельный кодекс Российской Федерации уточняет виды стоимостных оценок земли и сферы их применения.
...государственного характера о постепенности и законности земельной...
Так, в 1968 году были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик,**** а в 1970 году на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР.*****
Понятие источников земельного права. Признаки источников права....
...возникшим до момента принятия Кодекса, Земельный кодекс РСФСР применяется к тем правам и … Например, в указанном пункте постановления оговорено, что ЗК не применяется к...
Право собственности на землю. Виды и формы земельной собственности....
25 апреля
...Плата за пользование природными ресурсами. Земельный кодекс. Плата...
Так, Земельный кодекс РСФСР (ст. 47) устанавливает принцип платности землевладения, бессрочного (постоянного) и временного пользования земельными участками и их аренды.
Развитие системы законодательства. Перспективы развития земельного...
...завершающим этапом которой было бы принятие нового Земельного
кодекса РФ, работа … Например, в прежнем ЗК
Последние добавления:
Каутский: Учение Карла Маркса Фридрих А.Хайек: Частные деньги
Йозеф Шумпетер "Капитализм, социализм и демократия"
Адам Смит: Исследование о природе и причинах богатства народов