Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев   

Раздел: Экономика и юриспруденция

 Наиболее распространенными правонарушениями (о ко-

торых более подробно будет говориться в гл.  10), имею-

щими актуальное значение, являются загрязнение отходами

и  самовольный захват земель (это научное обозначение),

а попросту - несанкционированные свалки.  Борьба с ними

представляет  немаловажную проблему,  волнующую населе-

ние,  органы местного  самоуправления,  государственные

органы. Поэтому целесообразно остановиться на ней более

подробно, используя, может быть, более широкие подходы.

Обычно  рассмотрение того или иного вопроса уместно начинать с перечня органов, ответственных за его решение.

Это облегчает понимание их компетенции, степень ответс-

твенности за  решение  проблемы,  адресность  обращений

граждан в случаях поиска истины.  В проблемах организа-

ции,  санкционирования, поддержания, захоронения и лик-

видации  свалок список ответственности может быть выст-

роен следующим образом (по степени близости  к  пробле-

ме):  администрация и правительство субъекта Федерации,

представительный,  законодательный орган субъекта Феде-

рации,  поскольку  проблема  отходов не является только

местной проблемой,  ее узловое территориальное звено  -

субъект  Федерации,  его площадь (оставляем за скобками

федеральное звено, в котором в настоящее время формиру-

ется  и обсуждается федеральный закон об отходах произ-

водства и потребления); органы местного самоуправления,

наиболее близко стоящие к населению и призванные решать

основные вопросы местного значенияГосударственный коми-

тет Российской Федерации по земельным ресурсам и земле-

устройству и его органы на местах;  Государственный ко-

митет  Российской  Федерации по охране окружающей среды

(образован Указом Президента  Российской  Федеращии  "О

структуре федеральных органов исполнительной власти" от

14 августа 1996 г.  ь 1177 вместо  Министерства  охраны

окружающей  среды и природных ресурсов) и его органы на

местах;  Министерство природных ресурсов Российской Фе-

дерации  (об-разованное  тем  же Указом Президента Рос-

сийской Федерации на базе Роскомнедр и Роскомвода); ор-

ганы санитарно-эпидемиологического надзора,  включенные

вышеназванным  Указом  в  Министерство  здравоохранения

Российской Федерации (функции госсанэпиднадзора за эти-

ми органами остаются); федеральная служба по гидромете-

орологии и мониторингу ок-ружающей среды Российской Фе-

дерации;  федеральная служба лесного  хозяйства  и  др.

Полномочия  указанных органов могут быть рассмотрены по нескольким направлениям:  функции контроля, профилакти-

ки,  при-влечения  к  различным  видам ответственности,

функции заказчика, проектировщика, принятия нормативно-

го  решения,  выбора  площадки,  (создания и обсуждения

проекта и т.п.  Эти полномочия могут быть вычленены  из

положений об указанных органах,  утвержденных Президен-

том или Правительством Российской Федерации,  из  зако-

нов, регулирующих сферы общественных отношений, под-па-

дающих под юрисдикцию этих органов.  Следующий вопрос -

о правовой базе организации свалок. Ее составляют зако-

ны и иные нормативные правовые акты России (первым сре-

ди них,  относящимся к теме,  является Закон "Об охране

окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.), ак-

ты субъектов Федерации, акты Союза ССР (не противореча-

щие законодательству России и принятые по вопросам,  не

урегулированным законодательством России), акты местно-

го самоуправления. В Кодексе России об административных

правонарушениях  (КоАП)  предусматривается  ответствен-

ность в виде штрафа за загрязнение земель в неустанов-

ленных местах путем сбрасывания отходов,  ее применение

в настоящее время признается явно недостаточным,  и ад-

министративным комиссиям,  другим органам,  полномочным

накладывать эти взыскания, необходимо пользоваться эти-

ми  санкциями более широко (об административной ответс-

твенности см. более подробно гл. 10). По нашему мнению,

ключ  к предотвращению несанкционированных свалок лежит

у населения,  которое обладает возможностями вмешатель-

ства в эти процессы.  Эти возможности заключаются в по-

лучении гражданами  и  их  общественными  объединениями

экологической информации от государственных органов,  в

участии граждан в общественных слушаниях проектов  (они

стали обязательной стадией обсуждения проектов и оценки

воздействия на окружающую среду  -  ОВОС),  в  участии

граждан  в  проведении  государственной  и общественной

экологической экспертизы,  в обращении граждан в суд по

поводу проектирования, строительства, раз-

мещения экологически  значимых объектов и т.п.  Нелишне

напомнить,  что окончательные  решения  по  определению

мест  свалок и принятию мер к их недопущению в ненадле-

жащих местах принимаются органами,  которые  избираются

гражданами и подотчетны им - в конце концов в настоящее

время последнее слово принадлежит избирателям,  - и  не

на словах, а на деле. Права населения предусматриваются

в законах об общественных объединениях,  об уличных ме-

роприятиях - митингах,  демонстрациях,  пикетах и т.д.,

об органах местного самоуправления и  др.  Значительная

часть  правомочий  общественности не используется из-за

незнания ею законов,  отсутствия умения, социально-пси-

хологической  среды и материальных средств (приглашения

специалистов и профессионалов их требуют),  сопротивле-

ния  чиновничества.  Формы ликвидации этих трудностей и

обучения населения могут быть сведены к следующему. Это

сбор  гражданами  информации  о состоянии складирования

отходов в регионе,  районе,  поселении;  оглашение этой

информации  на  собраниях,  сходах граждан,  заседаниях

коллегиальных органов, комиссий, комитетов (в том числе

созданных по вопросам свалок); обсуждение этой информа-

ции по местному телевидению, радио, в печати; посещение

земельных, природоохранных, правоохранительных учрежде-

ний со своими  обращениями  и  требованиями.  Овладение

знаниями  и  навыками в этой области может предполагать

изучение соответствующего минимума и программ (они раз-

работаны),  организацию  деловых  игр  с использованием

специфики аудитории,  местности, проведение конференций

и семинаров жителей поселений, принятие зачетов и экза-

менов с выдачей сертификата либо иного документа, поощ-

рение  наилучших  активистов  в этой области,  оказание

консультативных и иных услуг,  в том числе правовых, по

проблемам сбора и утилизации бытовых отходов,  установ-

ление общественного контроля за функционированием  сва-

лок  как заключительной и конечной стадии и цели любого

обучения. Вообще система контроля - как государственно-

го,  так  и  общественного - становится решающим звеном

управления в  области  использования  и  охраны  земель

(подробнее см.  гл.  8). В сфере борьбы со свалками со-

вершенствование контроля означает: привлечение внимания

к этой проблеме, расширение гласности, выдачу интересу-

ющей население информации (причем не только об экологи-

ческой  обстановке  и характере использования земельных

ресурсов, но и о принимаемых мерах, о наложении взыска-

ний,  о  персональной  ответственности,  о перспективах

развития),  выделение на осуществление  контроля  части

средств  из государственных,  в частности внебюджетных,

фондов, обеспечение неотвратимости земельной и экологи-

ческой ответственности, создание системы стимулирования

добросовестных работников (в том числе граждан,  инфор-

мирующих о земельно-правовых нарушениях; в этом нет ни-

чего предосудительного, и это давно практикуется в дру-

гих европейских странах). Коль скоро мы затронули широ-

кий спектр мер по борьбе со свалками, углубим на приме-

ре наши представления о происходящем - особенно в связи

с проводимой в стране масштабной правовой реформой (по-

собие  посвящено  правам  граждан,  и реформа в деле их

обеспечения предполагает немало). Реформа тесно связана

с  земельной,  экономической,  аграрной реформами:  она

объявлена указами и  иными  актами  Президента  России,

предусматривает  несколько этапов и стадий и направлена

на  максимальное  использование  правовых  средств  для

обеспечения статуса личности, удовлетворения ее потреб-

ностей, развития форм собственности. При этом эффектив-

ность законодательства будет тем выше,  чем лучше будут

организованы его исполнение,  контроль за  реализацией,

применение ответственности.  Каждое из этих направлений

заслуживает самостоятельного,  хотя бы короткого  расс-

мотрения.  С законодательства начинается действие права

(к сожалению,  в нашей действительности на его принятии

оно часто и заканчивается, пробуксовывая от декларатив-

ности,  неясности,  пробельности, противоречивости - в

проблемах свалок этот букет недостатков особенно очеви-

ден). О законодательстве лучше в пособии говорить конс-

труктивно,  так  как его задача не столько критиковать,

сколько разъяснять, научить граждан. Здесь только отме-

тим, что в планы законопроектной работы Государственной

Думы Российской Федерации внесено принятие  законов  об

отходах,  их захоронении,  складировании,  переработке.

Важнее другое - признание этой  проблемы  насущной  для

большинства регионов страны,  приоритетной перед други-

ми,  требующей капиталовложения и внимания.  Необходимо

создание  и  функционирование  экономического механизма

организации и функционирования свалок,  сочетания его с

административно-правовыми  средствами (которые вовсе не

отменяются в развитых странах,  а лишь умело сочетаются

с экономическими), публичность осуществления в этой об-

ласти всех властных полномочий и соединение всех звень-

ев  правоохранного механизма в сфере борьбы со свалками

в единый организм без пробелов и противоречий (в праве,

экономике,  хозяйствовании, организации контроля). Надо

также признать реалии,  в частности  сложившиеся  формы

прав  собственности  на землю со всеми вытекающими пос-

ледствиями в области управления,  контроля, ответствен-

ности,  возмещения убытков, принятия решений об ограни-

чениях и прекращениях прав на землю.  Правовая  реформа

означает также улучшение организации применения законо-

дательства,  что касается,  главным образом,  государс-

твенных органов исполнительной власти:  ведь уважение к

закону должно касаться не только и не столько  граждан,

сколько должностных лиц,  аппарата управления, призван-

ных на средства налогоплательщиков обслуживать граждан.

Конкретно  это означает обязательность проведения госу-

дарственной экологической экспертизы  мест  захоронения

отходов, недопущение их финансирования без гласного об-

суждения и положительного заключения экспер- 

тов, государственный, дисциплинарный спрос с чиновников

за отступления от требований законодательства и от сво-

их обязанностей,  осуществление непрерывного повседнев-

ного  вышестоящего (производственного) и иного контроля

за ходом обеспечения земельных прав граждан и их групп.

Кроме того,  это должно означать широкий выпуск текстов

законов и их комментирование (чему и посвящено  настоя-

щее пособие),  обучение должностных лиц соблюдению норм

права,  награждение отличившихся (но это уже другая те-

ма,  хотя  знать подходы к ней гражданам тоже полезно).

Таким образом, на примере борьбы со свалками видны нап-

равления  совершенствования  нашей  правовой  системы и

проведения правовой реформы.  Можно к сказанному  доба-

вить также необходимость активизации судов, арбитражных

судов,  третейских судов путем дачи им руководящих ука-

заний со стороны вышестоящих, полномочных на это судеб-

ных  инстанций,  систематического  обобщения   судебной

практики, специализации судей. За этими проблемами сто-

ят размежевание законодательной,  исполнительной и  су-

дебной  властей,  формирование  гражданского общества с

развитыми структурами общественных объединений, преодо-

лением отчуждения и испуга перед монстром-государством,

наращиванием своей собственности, ростом самосознания и

уважения к собственным правам.  Так будут решаться воп-

росы не только предупреждения загрязнения земель,  но и

другие, более общие проблемы.