Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     В составе многочисленных экологических споров большое место занимают водные споры в связи с правонарушениями, причиняющими экологический имущественный ущерб водным объектам.

     В статье 82 ВК предусмотрено нормирование в области водопользования в

виде лимитов водопользования и принятия стандартов и нормативов в области

использования и охраны водных объектов. В статьях 94-104 ВК установлены требования

к нормативам охраны водных объектов от загрязнения, засорения, истощения.

Статьями 124 и 125 ВК установлены: водный налог и повышенная плата за превышение

нормативов водопользования или спуска сверхнормативных загрязненных вод и

их распределение по бюджетам (см. комментарий к указанным статьям).

     Важно отметить, что в статье 131 ВК установлено, что граждане и юридические

лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его в соответствии с методиками

исчисления ущерба, причиненного водным объектам.

     Это безусловно требует скорейшего установления нормативов платы как за

нормативное, так и сверхнормативное использование вод и их загрязнение и засорение

(см. комментарий к ст. 109 ВК).

     Эта норма сейчас установлена в самом ВК. Ранее такие указания содержались

лишь в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда (применительно ко всем

видам экологического ущерба).

     В случае отсутствия такой методики ущерб взыскивается по фактическим

затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, включая

упущенную выгоду.

     В соответствии со ст. 20 Закона об охране окружающей природной среды

загрязнение окружающей природной среды рассматривается как причинение ей имущественного

вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых

нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной

среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были установлены

утвержденным Правительством РФ 28 августа 1992 г. Положением N 632. Эти платежи

не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение

является как бы "разрешенным" (лицензиями), т.е. поэтому не является нарушением

природоохранительного, в т.ч. водного законодательства и здесь не возникает

вопрос о вине причинителя. Платежи взыскиваются поэтому в бесспорном, в безакцептном

порядке, т.е. без решения суда, арбитражного суда.

     Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего

в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого

вреда.

     Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, "неразрешенный",

возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них, виновный

вред (ст. 86 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 131 ВК). За

такой виновный вред и предусматривается имущественная, гражданско-правовая

ответственность.

     Но трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом и во

втором случаях причиняется по существу одинаковыми с объективной стороны,

если брать без учета субъективной стороны - действиями, а именно: загрязнением

водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов

и др. Только в первом случае эти действия не связываются с экологическим (водным)

правонарушением, а во втором случае - прямо увязываются с экологическим (водным)

правонарушением.

     Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому

лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины,

или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые

потоки и др.), ибо здесь вообще не встает вопрос об экологическом правонарушении.

     Представляется правильным и целесообразным, что методика расчета размера

вреда при лицензионном (разрешенном) загрязнении вполне применима к расчету

(определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в т.ч. водным правонарушением.

Он похож как бы на таксовый порядок, и пока иного "не изобретено", его можно

применять по аналогии и при возмещении вреда, причиненного экологическим,

в т.ч. водным правонарушением.

     Указанная специальная методика определена упоминаемым выше постановлением

Правительства РФ N 632 от 28 августа 1992 г. Здесь имеются в виду лицензии

на сброс, выброс, размещение отходов в установленных нормативах и плата за

них также в установленных размерах. Субъекты Федерации вправе дополнять, устанавливать

свои методики. Как правило, субъекты РФ такие свои методики имеют.

     Таким образом, указанные методики пока можно применять к возмещению убытков

водным объектам водными правонарушениями. С учетом всех разнообразных методик

вполне возможно и необходимо разработать специальную методику возмещения убытков

водным объектам.

     При отсутствии методик вред можно определять пока по фактическим затратам

на восстановление нарушенных водных объектов.

     Окружающая природная среда, как известно, включает в себя природные объекты

(ресурсы) землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное

причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной

среде.

     Как отмечалось в комментарии к предыдущим статьям ВК, в нашей стране

действует система специально уполномоченных органов по охране окружающей природной

среды (Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 943). Координирующим

общим природоохранительным органом является Министерство охраны окружающей

среды и природных ресурсов РФ, такие же органы в субъектах РФ. В области водных

ресурсов таким органом является Госкомитет по водным ресурсам. В их компетенцию,

в частности, входит предъявление исков о возмещении вреда, причиненного экологическим

водным правонарушением (см. примечание к предисловию).

     Практически вопрос решается таким образом, что все указанные органы (и

общие и отраслевые) вправе предъявлять названные иски. В Положении о Минприроде

прямо сказано, что оно вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного

экологическим правонарушением.

     Но надо эти действия каждый раз согласовывать, чтобы избежать случаев

"двойного" предъявления двух исков по одному и тому же поводу, нарушению,

объекту. Если, например, отраслевой орган не предъявляет иск, то общий природоохранительный

орган это сделать может. Если общий природоохранительный орган этого не сделает,

то специальный отраслевой орган вправе это сделать.

     Представляется, что из указанных методологических положений законодательства

и следует исходить при решении вопросов возмещения вреда, причиненного окружающей

природной среде экологическим правонарушением.

     Вопрос о возмещении вреда водным объектам, причиненного водным правонарушением,

регулируется гражданским законодательством новым ГК РФ (ст. 15, 307-309, 393,

401). ГК предусматривает полное возмещение вреда, причиненного противоправным

и виновным поведением причинителя вреда.

     Противоправное виновное поведение причинителя вреда выражается в правонарушении.

В ст. 81 Закона об охране окружающей природной среды говорится о вреде, причиненном

правонарушением. В отношении водных объектов среды - это загрязнение, засорение,

истощение водных объектов. Содержание этих понятий дано в настоящем ВК и комментарии

к нему, они даны также в учебниках и других научных трудах по экологическому

и водному праву. Здесь еще раз нет необходимости останавливаться на данном

вопросе.

     Общее понятие экологического правонарушения применимо к водному правонарушению,

которое является основанием гражданско-правовой, имущественной ответственности

за причиненный вред водным объектам.

     Состояние водных объектов неравномерно. Но в целом оно не улучшается.

41% водных объектов отнесено к категории загрязненных. В некоторых регионах

и городах резко не хватает питьевых вод. Основные загрязнители промышленность

(35 %) и коммунальное хозяйство (51 %). В ряде регионов загрязненность вод

увеличилась до 10-100 ПДК. Особенно острое состояние - в Волжском бассейне

(39 % общего объема загрязненных стоков), других водоемов (о. Сахалин, Нева,

Урал, Архангельская, Кемеровская, Курская, Мурманская области, Приморский

край, Дагестан, Якутия, Карелия и др.). Около 90% населения вынуждены использовать

для питья воду, не отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей.

<125>

     Причинителями вреда по закону являются юридические и физические лица.

Причинителем вреда имуществу, здоровью граждан может быть и сама окружающая

природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения

вулканов, селевые потоки, оползни, затопления и др.).

     Кто же потерпевшие? Те же юридические и физические лица, предприниматели,

сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности,

так и в совокупности.

     Соответственно, они выступают и как причинители - ответчики, и как потерпевшие

истцы. От имени "потерпевшей" окружающей природной среды выступают истцами

соответствующие органы власти, экологические (водные) органы. От ее же имени

те же органы как представители государства выступают в качестве ответчиков

при причинении вреда здоровью и имуществу людей, имуществу юридических лиц.

     Вред, причиняемый водным объектам, и вред, причиняемый их неблагоприятным

физическим воздействием (стихийные бедствия, селевые потоки, наводнения и

др.), является по своему характеру тоже экологическим вредом. В результате

такого вреда сама эта среда и ее объекты (воды), ресурсы утрачивают в той

или иной мере свои экологические свойства (высокое качество, чистоту и др.).

     Экологический вред "самовозмещается" путем восстановления природных свойств

- самоочищения вод. Для этого, как правило, необходимо длительное время и

прекращение вредного воздействия на водную среду. Но поскольку такое вредное

воздействие по существу не уменьшается, на нет сводится действие указанных

выше естественных законов природы и воды постепенно "увядают", деградируют.

Поэтому необходимы огромные предупредительно-профилактические работы, усиление

очистки, обезвреживания вод и др.

     В таких случаях необходимо прибегать к крайним мерам: приостанавливать,

закрывать вредные предприятия (производства) либо перепрофилировать их, выводить

в безопасные для населения ограниченные территории (зоны). Это предусмотрено

многими статьями Закона об охране окружающей природной среды (ст. ст. 7-10,

разд. IV-VI, ст. 15-16 и др.), указанными выше статьями Водного кодекса.

     Но до принятия таких мер применяется имущественная ответственность.

     И только имущественные "вливания" несколько "спасают окружающую природную

среду", водоемы, "отсрочивая" их окончательную деградацию. Эти "вливания"

выражаются в возмещении вреда посредством имущественной гражданско-правовой

ответственности за причинение экологического вреда водоемам.

     Гражданско-правовая имущественная ответственность за виновное причинение

экологического вреда осуществляется путем разрешения экологических (водных)

споров в судах и арбитражных судах.

     Высший Арбитражный суд РФ разослал арбитражным судам Информационное письмо

от 14 января 1992 г. "В связи с введением в действие закона "Об охране окружающей

природной среды" <126>. В нем обращено внимание на необходимость правильного

определения подведомственности судов по разрешению экологических споров, в

т.ч. и о возмещении экологического вреда. Им подведомственны споры: по искам

специально уполномоченных экологических органов о возмещении вреда, причиненного

нарушением природоохранительного законодательства; по искам экологических

контрольных органов и экологических и иных общественных объединений о возмещении

вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан. Это относится и к вреду,

причиняемому водным объектам.

     Пленум Высшего Арбитражного суда РФ 21 октября 1993 г. принял постановление

N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона "Об охране окружающей

природной среды". В нем арбитражным судам дано разъяснение о том, что в случае

отсутствия такс, нормативной платы, методик расчета ущерба следует исходить

из учета затрат на восстановление нарушенного состояния природного объекта.

Сейчас это, как отмечено выше, - норма Водного кодекса РФ.

     При разрешении исков необходимо руководствоваться Арбитражно-процессуальным

кодексом РФ (ст. 22-43, 102-139). В Новом Законе об арбитражном суде сказано,

что арбитражные суды рассматривают экономические споры. К ним, безусловно,

относятся и экологические, в том числе водные споры, о подведомственности

которых в своем указанном выше Письме сказал Высший арбитражный суд РФ.

     Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ 18 августа 1992

г. приняли постановление "О некоторых вопросах подведомственности судов и

арбитражных судов в связи с новым законодательством". По общему правилу суды

рассматривают экологические споры, не подведомственные арбитражным судам".

<127>

     Необходимо отметить, что в 1994-1995 гг. по сравнению с предыдущими годами

ослабла контрольно-надзорная деятельность специально уполномоченных экологических

органов, уменьшилось число проверок и обследований, взыскания экологического

вреда. В то же время возросло число техногенных и природных катастроф, увеличился

ущерб от них.

     В 1994 г. арбитражными судами рассмотрено 3168 экологических споров (из

всего числа 190471 - экономических споров). Водные споры не вычленены, хотя

некоторое количество их было. По ним заявлено экологических исков на 120086173

руб., взыскано 27215138 руб.; разрешено 1560 экологических споров в сфере

управления (из всего 17610 таких споров), заявлено исков на сумму 29078345

руб., взыскано 13107184 руб. Но "взыскано" еще не означает "исполнено", т.к.

в связи с массовой неплатежеспособностью приказы арбитражных судов "лежат"

в картотеке долгов и длительно не исполняются.

     По запросу Минприроды РФ природоохранительные органы более 25 субъектов

РФ разных регионов представили более 50 исковых материалов с решениями арбитражных

судов о возмещении экологического ущерба, в т.ч. причиненного водным объектам.

Материалы представляют широкий спектр вопросов: об истцах и ответчиках, сторонах,

о подведомственности споров и исков по ним, о характере и содержании ущерба,

причиненного окружающей природной среде, в частности, водным объектам, о порядке

определения размера ущерба и др. <128>

     В качестве истцов по всем спорам выступали Министерства (комитеты) охраны

окружающей природной среды (в ряде мест они называются органами по экологии,

природным ресурсам и др.).

     Это - общие, координирующие природоохранные органы в системе таких, в

т.ч. отраслевых органов (земельных, лесных, водных, по охотничьему хозяйству

и рыболовству и др.).

     Арбитражный суд Хабаровского края решением от 29 июня 1993 г. прекратил

дело по иску Комитета по охране окружающей среды к Горводоканалу за спуск

загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (горводоканал) не

брал с пользователей плату за спуск вод ввиду отсутствия нормативов платежей.

Решение обжалованию не было. И зря. Решение не является обоснованным, ибо

в таких случаях необходимо было определять размер ущерба за загрязнение, исходя

из фактических затрат, необходимых для очистки вод.

     В то же время решением того же суда взыскано с Вяземского Водоканала

по иску Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных

вод. В решении сказано, что суд руководствовался решением Пленума Высшего

Арбитражного суда РФ N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики

применения Закона об охране окружающей природной среды", в котором записано,

что в случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо

руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния

объекта. Аналогичное решение этот же суд принял по иску Комитета к Тырминскому

локомотивному депо за загрязнение водоема нефтью.

     Вопрос о подведомственности споров на практике иногда решается по-разному.

Некоторые арбитражные суды отказывают в приеме исков либо прекращают дела,

а иногда принимают и рассматривают по существу.

     Все зависит от характера и содержания иска.

     Когда речь идет об исках в связи с загрязнением природной среды в рамках

лицензий (разрешений) на природопользование и сброс, выброс вредных веществ

или размещение их, то платежи за них взыскиваются в бесспорном, безакцептном

порядке. Поэтому в таких случаях арбитражные суды правильно отказывают во

взыскание ущерба или прекращают дела. Но правильно взыскивают пени (0,3% за

каждый день просрочки, а это часто "выливается" в миллионные суммы). Такие

решения принимались арбитражными судами Кировской, Мурманской, Омской, Псковской

областей, Хабаровского края и других.

     Арбитражные суды, как подчеркивалось выше, рассматривают иски о взыскании

ущерба, причиненного окружающей природной среде, в т.ч. водным объектам, когда

это не связано с установленными платежами за разрешенные природопользование,

сброс, выброс вредных веществ, размещение отходов, другие вредные воздействия

на природную среду. Это именно иски о виновном загрязнении природной среды,

водоемов, это чисто гражданско-правовые имущественные иски о возмещении экологического

ущерба, причиненного экологическим, в т.ч. водным правонарушением.

     Основаниями ответственности здесь' являются противоправность поведения

причинителя вреда, наличие имущественного экологического ущерба и прямой причинной

связи между поведением причинителя и ущербом, вины причинителя. При причинении

ущерба источником повышенной экологической опасности (природные и техногенные

экологические катастрофы и др.) вина причинителя не является обязательным

условием ответственности.

     Таких дел много, они почти аналогичны.

     Так, Арбитражный суд Саратовской области по иску Волжской природоохранной

прокуратуры к Богаевскому АООТ "Саратовнефтегаз" о взыскании за разлив нефти

при разрыве нефтепровода (на большой площади, загрязнение плотное, превышение

ПДК - в 1600 раз) иск удовлетворил, взыскал убытки в пользу Комитета по охране

природы.

     Арбитражный суд решением от 1 августа 1994 г. Республики Коми по иску

Госкомитета по охране природы к Газпрому "Усть-Печора" о взыскании за выброс

нефти в результате прорыва нефтетрубы (диаметр 700 мм, сплошное загрязнение

на площади 140х150 км, с попаданием нефти в ручей Безымянный) взыскал в пользу

истца. Сумма иска снижена в связи с тем, что ответчик принял частичные меры

по ликвидации загрязнения.

     Арбитражный суд Республики Калмыкия по иску Калмприрода к АООТ "Калмнефть"

и АООТ "Астраханьнефть" (второго ответчика по собственной инициативе привлек

суд) - взыскал с ответчика (была установлена смешанная вина обоих ответчиков,

в связи с чем с первого взыскано 83%, со второго - 17%) за загрязнение нефтью

большой местности, почв, водных объектов: ответчики иск признали, жалобы не

подавали.

     Подобные примеры можно было бы продолжить.

     Характерно, что исковые материалы по рассмотренным делам, как правило,

оформлены убедительно, обоснованно, доказательно; суды тщательно разбирались

в конкретных обстоятельствах дел, свои выводы и решения обосновывали нормами

ГК, Закона об охране окружающей природной среды, других правовых актов, Арбитражного

процессуального кодекса РФ.

     Народные суды рассматривают дела о взыскании имущественного экологического

ущерба по спорам между гражданами, а также гражданами и юридическими лицами

(ст. 85-86 Закона "Об охране окружающей природной среды", ст. 15, 307-309,

393, 401 ГК РСФСР). Особенно выделяются дела о причинении вреда здоровью граждан,

причиненного экологическими правонарушениями (ст. 89, 90, 91 Закона "Об охране

окружающей природной среды"; ст. 1084-1094 ГК РФ). Практика рассмотрения указанных

дел в судах, в т.ч. по водным спорам к сожалению пока не обобщалась.

     В вопросе о подведомственности указанных споров на практике возникает

разнобой. Известно, что на должностных лиц предприятий за совершение экологических

правонарушений может быть наложен штраф в административном порядке. Взыскание

штрафа производится в безакцептном бесспорном порядке и арбитражным судам

неподведомственны. Но в практике бывает и обратное.

     Так, Астраханский комитет по охране природы предъявил в арбитражном суде

иск к инженеру СП "Сарматы" о взыскании штрафа за невыполнение обязанностей

по проведению экологической экспертизы. Суд 8 февраля 1994 г. правильно отказал

в связи с неподведомственностью дела. Жалобщику необходимо было обратиться

в народный суд.

     Народный суд Красно-партизанского района Саратовской области отказал

в приеме заявления Саратовского областного Комитета по охране окружающей среды

о взыскании штрафа, наложенного на начальника ЖКО за самовольный забор воды

без специального разрешения, загрязнение отходами артезианских скважин, невыполнение

предписаний инспекции от 3 августа 1994 г. Суд правильно отказал в приеме

заявлений, т.е. указанные штрафы взыскиваются в бесспорном порядке. Жалоб

на определения суда со стороны истцов не поступило.

     Прокурор Кемеровской области предъявил иск в Ленинский народный суд г.

Новокузнецка к Горно-металлургическому комбинату о незаконности выводов государственной

экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батареи. Хотя это

не касается водного спора, но о нем следует сказать. Данный проект и выводы

экспертизы не обеспечивали благоприятной окружающей природной среды для населения

города. Народный суд иск удовлетворил, но областной суд решение отменил и

дело прекратил за неподведомственностью. Судебная коллегия Верховного Суда

РФ отклонила протест прокурора и оставила судебные решения в силе. Президиум

Верховного Суда РФ 2 февраля 1994 г, правильно отменил определение Верховного

Суда и оставил в силе решение народного суда. Прокурор правильно предъявил

иск в интересах населения города. <129> Этот пример характерен, он свидетельствует,

что суды рассматривают иски и в интересах населения.

     Общий гражданско-правовой механизм возмещения указанного экологического

вреда распространяется и на случаи возмещения вреда имуществу и здоровью граждан.

Бытует, однако, мнение, что трудно доказывать иск. Но это не может быть оправданием.

     Общее основание ответственности - ст. 42 Конституции РФ о защите, охране

жизни и здоровья граждан, ст. ст. 88, 89 и 90 Закона об охране окружающей

природной среды, ст. ст. 1084-1094 ГК РФ.

     При возмещении вреда, причиненного имуществу, учитываются его стоимость

или стоимость восстановления, а также упущенная выгода. Возмещение ущерба

происходит из экологических фондов, а также (в настоящее время поскольку они

консолидированы в бюджет) из бюджета. Кроме того, практикуется страхование

имущества (в соответствии с Законом РФ о страховании от 27 ноября 1992 г.

и Типовым Положением о добровольном экологическом страховании, утвержденным

Минприроды и Госстрахкомпанией 3 декабря - 20 ноября 1992 г.).

     Порядок возмещения ущерба здоровью граждан не вызывает особых трудностей.

При его определении необходимо учитывать больничный лист, расходы по лечению

и уходу, документы лечебного учреждения, установить причинителя ущерба (ответчика),

причинную связь и др. Если причинителей ущерба несколько, они несут солидарную

ответственность.

     При стихийных бедствиях, кроме того, за счет государства потерпевшим

в установленных случаях выплачиваются предусмотренные пособия, пенсии, другие

выплаты, а также страховые выплаты из страховых фондов и т.д. <130>

     До недавних пор едва ли не единственным средством борьбы за экологическое

благополучие были митинги и пикеты. Достаточно вспомнить, как благодаря организованной

кампании в прессе и многочисленным митингам удалось остановить реализацию

безумного проекта переброски северных рек.

     Ныне шествиями и шумными протестами никого не напугаешь, потому и пришло

время юридического отстаивания экологических прав.

     Народные суды сначала нехотя занимались этими проблемами из-за их сложности,

правовой неурегулированности, нехватки средств в местных бюджетах. Однако

сейчас ситуация изменилась не без помощи Коллегии по гражданским делам Верховного

суда России. Суды все чаще принимают к рассмотрению экологические иски.

     Например, в Санкт-Петербурге, Иркутске, Липецке в судах рассматривались

обращения граждан и их общественных объединений по поводу незаконных, с их

точки зрения, решений государственных органов и предприятий.

     Организация и граждане вправе предъявлять исковые требования в арбитражный

суд, а отдельные граждане - в народный суд о прекращении экологически вредной

деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству

и окружающей среде (ст. 91 Закона об охране окружающей природной среды).

     Решение суда или арбитражного суда о прекращении такой деятельности должно

служить основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими

учреждениями.

     Судебные иски, пусть пока и не часто проходимые и удовлетворяемые, заставляют

чиновников обращаться к закону, считаться с возможностью судебного публичного

рассмотрения дела, отмены принятого решения, возмещения ущерба, закрытия предприятия

(производства).

     Конечно, экологические "дела" не всегда результативны, порой они длятся

годами. В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения,

нормы законодательства. Однако, пусть и редкие, победы истцов заканчиваются

серьезным ущербом для злостных загрязнителей природной среды и в т.ч. водоемов

или даже их полным разорением.

     Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение

загрязнителей нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров

населением.

     Многие загрязнители среды извлекают серьезный урок, предпочитая вкладывать

средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы

с общественностью.

     Граждане - индивидуально или особенно коллективно - начинают все активнее

предъявлять иски, направленные на защиту их экологических прав и обеспечение

благополучной окружающей природной среды, в т.ч. водных объектов. <131>