Постатейный Комментарий к Федеральному закону "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Центральное место в структурном построении Федерального закона отведено

главе 2, наименование которой совпадает с наименованием самого закона. Это

не случайно - положения главы 2 разработаны с целью принятия всевозможных

мер, направленных на локализацию коллективного трудового спора и его разрешение

на стадиях, на которых работники не останавливают производственной деятельности

и не приступают к коллективному действию - забастовке, результаты которой,

как правило, негативно отражаются не только на финансово-экономическом положении

предприятия (организации), на уровне жизни трудящихся, но и отражаются на

общественной жизни того сообщества, которое так или иначе вовлекается в конфликт.

     Очень важно зафиксировать, что положения главы 2 Федерального закона основаны на таких важных элементах, как:

     - добровольный характер переговоров между участниками коллективного трудового

спора по проблемам проведения примирительных процедур и проблемам выхода из

конфликта;

     - государственное вмешательство в конфликт с целью содействия проведению

примирительных процедур по разрешению коллективных трудовых споров.

     Примирительные процедуры по разрешению коллективного трудового спора

(ст. 5, 6, 7, 8) базируются на следующих принципах:

     - соблюдение норм законодательства;

     - полномочность представителей сторон коллективного трудового спора;

     - равноправие сторон коллективного трудового спора;

     - свобода выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание проблемы

коллективного трудового спора;

     - реальность обеспечения обязательств, принимаемых в результате соглашения

сторон коллективного трудового спора;

     - добровольность принятия обязательств каждой из сторон спора;

     - контроль и ответственность за выполнение обязательств по соглашению

сторон коллективного трудового спора.

     Перечисленные принципы входят в состав тех, которые закреплены Федеральным

законом "О коллективных договорах и соглашениях" (в редакции с дополнениями

и изменениями от 24 ноября 1995 г. N 176-ФЗ), и иной раз называются принципами

социального партнерства.

     Термин "коллективные переговоры" в данном контексте несет ту же смысловую

нагрузку, которая изложена в нормах Международной организации труда "О содействии

коллективным переговорам" (Конвенция N 154, 1981 г.). Этот термин означает

"все переговоры, которые проводятся между предпринимателем, группой предпринимателей,

с одной стороны, и одной или несколькими организациями трудящихся - с другой,

в целях:

а) определения условий труда и занятости; и/или

     б) регулирования отношений между предпринимателями и трудящимися;

и/или

     в) регулирования отношений между предпринимателями или их организациями

и организацией или организациями трудящихся".

     Примирительная процедура по разрешению коллективного трудового спора - примирительная комиссия (ст. 5, 6 Федерального закона) - есть не что иное

как коллективные переговоры. На отдельных элементах и принципах коллективных

переговоров построены и такие примирительные процедуры, как посредничество

(рассмотрение спора с участием посредника) и трудовой арбитраж (ст. 7, 8 Федерального

закона).

     В положениях главы 2 Федерального закона не сформулированы базовые принципы

организации и проведения примирительных процедур по разрешению коллективного

трудового спора. Этот факт можно отнести к числу существенных упущений законодателей

при разработке настоящего законодательного акта.

     Первая практика правоприменения Федерального закона подтверждает этот

тезис. Например, в ходе судебного разбирательства, проводимого коллегией Московского

городского суда по гражданским делам по иску Росаэронавигации Минтранса России

против Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров (ФПАД) России о признании

забастовки авиационных диспетчеров, проведенной 15 декабря 1995 г., незаконной,

возникла следующая ситуация. Представители ФПАД России на судебных заседаниях

предприняли попытки обвинить представителей другой стороны спора в уклонении

от создания трудового арбитража.

     Действия представителей стороны-работодателя, как свое волеизъявление

по поводу формирования состава трудового арбитража на основе прогнозирования

реальности создания этого органа примирения сторон спора, но не следование

желаниям и не подчинение воле представителей ФПАД России как раз и были расценены

и классифицированы руководящими работниками высшего органа профсоюзов авиадиспетчеров

уклонением работодателя от создания трудового арбитража. В данном случае со

стороны представителей ФПАД России было продемонстрировано полное игнорирование

принципов коллективных переговоров. Таких принципов, как: равноправие сторон;

добровольность принятия решения или обязательств; реальность обеспечения обязательств,

принимаемых в результате соглашения сторон. Именно на этих принципах строятся

и базируются институты примирения сторон при процедурах по разрешению коллективного

трудового спора - примирительная комиссия, посредничество, трудовой арбитраж.

     Представляется, что представители ФПАД России действовали бы в ходе разрешения

коллективного трудового спора иначе, если бы в главе 2 Федерального закона

были закреплены принципы, на которых базируются коллективные переговоры.

     Вмешательство со стороны органов государственной власти в процесс разрешения

коллективного трудового спора имеет цель - содействовать локализации конфликта

путем организации примирительных процедур и участия в них специальной Службы.

Об этом говорится в соответствующих положениях Федерального закона (п. 1 ст.

5, п. 1 ст. 11). Положения правовых норм главы 2 совместимы с Конвенцией МОТ

N 98 в тех случаях, когда государственный орган - Служба по урегулированию

коллективных трудовых споров - действует так, что в целом это не противоречит

принципам добровольности переговоров и не противоречит принципу автономии

сторон спора. К сожалению, нельзя сказать о том, что все нормы настоящего

Федерального закона сформулированы настолько четко, чтобы не войти в противоречие

с этими основополагающими принципами. Например, к числу нечетких положений

относится норма пункта 1 статьи 10.

     Однако данное положение будет рассмотрено в соответствующем разделе комментариев.

     Следует также обратить внимание на отсутствие увязки положений статьи

5 с положением статьи 8 "Разрешение разногласий" Федерального закона "О коллективных

договорах и соглашениях" (в редакции с дополнениями и изменениями от 24 ноября

1995 г. N 176-ФЗ). Этому вопросу будет уделено внимание в комментариях к статье

5 "Примирительные процедуры" рассматриваемого нами законодательного акта.

     Указанная статья закрепляет основополагающие положения о порядке разрешения

коллективного трудового спора. Правовые нормы статьи в данном контексте устанавливают

перечень примирительных процедур, предусмотренных Федеральным законом в целях

разрешения коллективного трудового спора, и в том числе носящих обязательный

характер; перечень коллективных действий работников в момент проведения примирительных

процедур по разрешению коллективного трудового спора, которые являются неотъемлемой

частью конституционных прав и свобод граждан, - проведение собраний, митингов,

демонстраций, пикетирований (ст. 31 Конституции РФ).

     Необходимо обратить внимание на выделение курсивом слов о том, что положения

данной статьи именно в "данном контексте" устанавливают определенные правовые

нормы. Дело в том, что, по-видимому, положения статьи 5 настоящего Федерального

закона надо дополнить соответствующим образом, чтобы произвести взаимоувязку

двух законодательных актов, регулирующих общественные отношения - социальное

партнерство. Речь идет о взаимоувязке настоящего Федерального закона с Федеральным

законом "О коллективных договорах и соглашениях" (в редакции с дополнениями

и изменениями от 24 ноября 1995 г. N 176-ФЗ).

     Увязать необходимо положение статьи 8 Федерального закона "О коллективных

договорах и соглашениях" и положение пункта 1 статьи 5 рассматриваемого нами

Федерального закона. Данное заключение основывается на анализе правовых норм

двух законов в части определения порядка урегулирования разногласий, возникающих

между сторонами социального партнерства в ходе проведения коллективных переговоров

по разработке, заключению и изменению коллективного договора, соглашения соответствующего

уровня. По результатам этого анализа предлагается внести соответствующее дополнение

положения пункта 1 статьи 5 настоящего Федерального закона.

     Содержанием статьи 3 законодатель определил выдвижение требований к работодателям.

Положения этой статьи содержат перечень субъектов, правомочных выдвигать требования

в области социально-трудовых отношений; правила выдвижения требований, устанавливают

перечень обязанностей субъектов спорных правоотношений на первом этапе коллективного

трудового спора.

     Федеральный закон в статье 3 не очертил круг вопросов, который работники

или представители работников могут предъявлять работодателю в качестве "пакета"

требований. Это понятно - предусмотреть все ситуации спорных правоотношений

в областях, регулируемых трудовым законодательством и законами в области социального

партнерства, невозможно. Однако необходимо отметить, что при выдвижении требований

к работодателю работники, органы общественной самодеятельности, как и профессиональные

союзы, их объединения, должны руководствоваться следующими принципами:

     - соблюдение норм законодательства;

     - соотношение требований по защите прав и интересов трудового коллектива

с правами и интересами других граждан, входящих в определенный социум или

составляющих общество;

     - реальность возможного выполнения работодателем требований.

     К сожалению, в исследуемом законодательном акте эти принципы не закреплены.

Обосновать необходимость их введения можно с помощью нескольких примеров правоприменения

Федерального закона, которые в основном должны продемонстрировать, к каким

последствиям приводит несоблюдение профсоюзами, их объединениями принципа

соотношения требований и механизма их выдвижения с правами и интересами других

граждан.

     В соответствии с положениями пункта 2 статьи 2, пункта 3 статьи 3 исследуемого

законодательного акта и на основании статей 13, 14 Федерального закона "О

профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" требования в

адрес работодателя по социально-трудовым вопросам могут быть выдвинуты профсоюзной

организацией любой численности. Для правомочности выдвижения требований такая

организация должна соблюсти несколько условий: действовать в порядке, установленном

уставом (положением о первичной профсоюзной организации), или сформировать

и утвердить требования на собрании (конференции) работников, образовавшем

представительный орган (п. 3 ст. 3).

     На практике при правоприменении Федерального закона в части выдвижения

требований в адрес работодателя органы профессиональных союзов и их объединений

реализуют свое право по защите интересов меньшинства работников, занятых на

предприятии и входящих в малочисленные профсоюзы. При этом органы профсоюзов,

как правило, не прибегают к применению второй части пункта 3 статьи 3, т.е.

не выдвигают свои требования на собрании (конференции) членов своей общественной

организации. Дело в том, что органам профсоюза проще обосновать выдвижение

требований к работодателю своими правами в части ведения коллективных переговоров,

заключения соглашений, коллективных договоров и контроля за их выполнением

(ст. 13 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях

деятельности"); в части участия в урегулировании коллективных трудовых споров

(ст. 14) и ведения контроля за соблюдением законодательства о труде (ст. 19).

     Обосновывая выдвижение определенных требований к работодателю, органы

профсоюза при этом ссылаются на то, что действуют "в порядке, установленном

уставом", как того требует правовая норма второй части пункта 3 статьи 3.

Так, например, действовал орган профсоюзов авиационных диспетчеров на Домодедовском

производственном объединении при наличии 9 тысяч работников, входящих в состав

4 профсоюзов. Здесь в адрес работодателя были выдвинуты требования от профсоюзной

организации, состоящей всего из 100 человек. На Липецком тракторном заводе,

где работают 12 тысяч человек, требования к работодателю были выдвинуты местным

комитетом СОЦПРОФ, охватывающим 250 членов этого профсоюза. Перечень примеров

можно продолжить, но вернемся к проблеме представительства профсоюзов.

     В условиях перехода России к рыночной экономике остро встает вопрос о

признании наиболее представительных профсоюзов и в связи с этим возникает

ряд проблем как перед работодателем, так и перед трудовым коллективом. Эти

проблемы в наибольшей степени проявляются в конфликтных ситуациях по социально-трудовым

разногласиям и при их разрешении на основе рассматриваемого закона. Для того

чтобы было ясней, о чем идет речь, закончим описание примера по действиям

первичной профсоюзной организации авиационных диспетчеров.

     В соответствии с нормами Федерального закона на Домодедовском производственном

объединении были начаты примирительные процедуры по разрешению коллективного

трудового спора. После пятого дня работы примирительной комиссии профком авиадиспетчеров

на очередном заседании предупредил представителей работодателя о подготовке

к проведению авиадиспетчерами часовой предупредительной забастовки. Такое

право профкому авиадиспетчеров предоставлялось положением пункта 3 статьи

14 Федерального закона. На следующий день профком направил официальное письмо

в адрес начальника производственного объединения о праве профсоюза организовать,

объявить и провести часовую предупредительную забастовку и предлагал обсудить

перечень минимальных работ, необходимых для выполнения в ходе этой забастовки.

     Описана ситуация, когда малочисленный профсоюз, либо для демонстрации

своей значимости, либо в угоду амбициям своих лидеров, поставил весь трудовой

коллектив предприятия гражданской авиации численностью 8900 человек перед

фактом проведения часовой забастовки, результаты которой отразились бы на

доходах каждого члена производственного объединения. А началось все с простой,

казалось бы, процедуры выдвижения требований в адрес работодателя.

     По аналогии с примером действий малочисленного профсоюза авиационных

диспетчеров в рамках Домодедовского производственного объединения можно проследить

развитие тупиковой ситуации, когда от имени своих членов всеобщую забастовку

в масштабах отрасли объявляла, организовывала и проводила Федерация профсоюзов

авиационных диспетчеров (ФПАД) России. Тогда судебной коллегией Московского

городского суда по гражданским делам забастовка авиадиспетчеров, проведенная

ФПАД России 15 декабря 1995 г., была признана незаконной (решение от 17.01.1996

г.), а Верховный Суд Российской Федерации оставил решение суда первой инстанции

без изменения (решение от 13.03.1996 г.). Но, к сожалению в ходе этих судебных

разбирательств не были рассмотрены в совокупности вопросы о представительности

малочисленного профсоюза, о масштабе забастовки и ее соразмерности (см. комментарии

к главе 3), о возможных последствиях забастовки не только для граждан, пользующихся

услугами гражданской авиации, но и для лиц, работающих в организациях этой

отрасли.

     Возможно, при выдвижении требований ФПАД России к работодателю эта федерация

должна была утвердить их совместно с объединениями "смежных" общественных

организаций, т.е. тех, которые ведут аналогичную деятельность в тех же организациях

гражданской авиации. Это - профсоюзы авиационных работников, работников летного

состава и работников инженерно-авиационных служб. Проблема согласования требований

в случаях, когда в организации, филиале, представительстве действует несколько

профсоюзов, является открытой, и ее обсуждение будет продолжено в комментариях

к пункту 5 статьи 3.

     Необходимо обратить внимание, что Федеральный закон не предусматривает

осуществления с чьей-либо стороны - работодателя или Службы по урегулированию

коллективных трудовых споров - контроля за правомочностью представителей работников

в выдвижении требований. Под "правомочностью" здесь следует понимать всего

лишь проверку порядка выдвижения требований, установленного уставом представительной

организации работников, с фактическим механизмом выдвижения требований.

     Вышеизложенный тезис можно подтвердить на том же примере правоприменения

Федерального закона при коллективном трудовом споре на Домодедовском производственном

объединении. Первичная профсоюзная организация авиадиспетчеров отказалась

предоставить представителям работодателя устав своего профсоюза или положение

о "первичке", а представитель Службы не имел права провести проверку правомочности

выдвижения требований данной организацией, так как Служба таких функций не

имеет (см. ст. 11).