Учебные пособия |
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Раздел: Экономика
|
7.1.2. Понятие и цели организации управления
Управление может рассматриваться с различных точек зрения - социально-экономической, политической и др. Административно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами административного права.
Административно-правовая организация управления (далее – организация управления) есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.
Элементами административной организации управления являются:
а) органы исполнительной власти;
б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти;
в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из служащих;
г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;
д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.
Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.
Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.
Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в Российской Федерации в условиях федеративного государственного устройства и системы местного самоуправления.
В настоящее время возникла крупная проблема учета особенностей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в 'наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только, Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения проблем, определяющих перспективы развития общества.
Управленческие структуры, находясь в зависимости от социально-экономической и политической систем, должны обладать способностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процессами. На такой подход должны быть запрограммированы все конструктивные элементы административной организации управления, его системы.
Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих современным. Современному характеру взаимоотношений между органами государственного управления Российской Федерации и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой системы отраслевых министерств, ведомств», основанная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непосредственного- распорядительства. Таким образом, единая система министерства, ведомства означала высокую степень социально-экономической, организационной, правовой централизации, обособленности и замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межотраслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их администрации.
В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.
Оттеняя степень самостоятельности государственных предприятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ведение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, диктовать свои условия ее осуществления.
В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанные с замещением должностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.
Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п.
Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяйствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осуществляют прямое управление.*
_____________________________
* См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов, казенных фабрик, казенных хозяйств»; ст. 115, 296, 297 ГК РФ.
Между тем в последнее время усиливается тенденция ограничения самостоятельности и иных государственных предприятий.
Вольное обращение с государственным имуществом руководителей государственных предприятий побудило Правительство Российской Федерации пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное предприятие распоряжается закрепленным имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия. Ему запрещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в порядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться имуществом без согласия Государственного комитета по управлению государственным имуществом или его территориального агентства. При невыполнении указанных требований Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.
Для контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, относящегося к государственной собственности и закрепленного за федеральными предприятиями и федеральными государственными учреждениями, могут производиться документальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), аудиторские проверки. Их могут назначать Государственный комитет Российской федерации по управлению государственным имуществом, его территориальные агентства и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления.*
_______________
* См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года № 6 «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».
Гражданский кодекс Российской Федерации существенно ограничил права государственных и муниципальных предприятий в распоряжении имуществом, которое находится теперь не в их полном хозяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лишение их права собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество и ограничение распоряжения им.
Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществления межотраслевых функций, имеющих свои периферийные органы, в управлении рядом централизованных отраслей административно-политического характера. Например, единые системы Госкомстата России, Госкомстандарта России, Государственного таможенного комитета Российской Федерации и др. При этом они формируются по тем предметам, которые отнесены лишь к федеральному ведению.
Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-политической сфере. Строго централизованное управление ее отдельными отраслями является их естественным состоянием (оборона, государственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определенными учреждениями и организациями, подведомственными Министерству внутренних дел Российской Федерации (внутренние войска, пожарная безопасность и др.). Следовательно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.
Лишается своей основы если не вообще, то в качестве определенного правила, применение принципа двойного подчинения к статусу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противоречит организационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов соответствующим федеральным органам.
Правда, Конституция Российской Федерации дает серьезные основания для полемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное «сцепление» органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.
К содержанию книги: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Смотрите также:
Разработка управленческого решения Система государственного управления Социология управления
Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...
Административное право – совокупность правовых норм, с помощью...
§ 1. Что регулирует административное право? Изложенные позиции подводят к чисто … Как уже отмечалось, существует особая отрасль правовой системы Российской Федерации, основным...
Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. Вопросы курса административного...
Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...
Сущность административного права. Административное право...
Административное право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с … К содержанию книги: Административное право. Смотрите также. ... огромное разнообразие специальных...
Административное право – самостоятельная отрасль российского...
Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности...
... системность, ее структура. Система административного права
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер.
Особенности метода административного права. Административное...
Административное право практически использует все методы правового регулирования. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия на управленческие...
Нормы административного права. Критерий предела действия норм....
К содержанию книги: Административное право России. Смотрите также: Административное право Административное право. Экологический контроль.
Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями...
Поэтому административное право ограничивается лишь определением структуры ... Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того, ...