Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

Функции системы регистрации прав на недвижимость

Изложенное свидетельствует о том, что система регистрации прав на недвижимость построена исходя из относительной самостоятельности по отношению к системе регистрации (учета, технической инвентаризации) объектов недвижимого имущества.

Эта самостоятельность выражается:

 а) в регулировании рассматриваемых процессов различными нормативными актами;

 б) осуществлении двух видов регистрации различными системами государственных органов (в одном случае органами технической инвентаризации и землеустройства, в другом - органами регистрации прав на недвижимость).

 Относительность же самостоятельности выражается:

 а) в первичности (во временном аспекте) регистрации объекта по отношению к регистрации прав на него;

 б) в организации системы регистрации прав на недвижимое имущество в соответствии с принятой системой регистрации объектов недвижимости.

Однако не только органы технической инвентаризации претендовали на осуществление функции регистрации прав на недвижимость. Другим претендентом была система органов управления государственным имуществом.

 Регистрация должна быть отделена от органов государства, выступающих на рынке в качестве представителя государства. Очевидно, ситуация, в которой лицо выступает стороной в сделках и одновременно осуществляет их регистрацию, объективно наносит ущерб как обеим сторонам деятельности государства, так и тем, кто с государством вступает в гражданско-правовые отношения по поводу недвижимости. Конфликт интересов государства как участника рынка, имеющего конкретный коммерческий интерес, и государства, которое обязано обеспечивать чистоту и законность сделок, охраняя в равной степени права всех участников оборота, абсолютно неизбежен. Что же касается преимущественного направления разрешения этого конфликта, то его вполне можно предсказать: значительный рост споров, судебных разбирательств по сделкам с государством, нестабильность прав его контрагентов, и, в конечном счете, дискредитация и государства как субъекта рынка, и государственной системы регистрации. Вот почему регистрирующий орган обязательно должен быть отделен от органов, осуществляющих управление недвижимостью. Этот орган должен в рамках своей компетенции контролировать соблюдение закона и по тем сделкам, где государство выступает в качестве стороны.

 Функция регистрации должна быть четко отделена от оказания услуг на рынке недвижимости. Не исключая в принципе возможность оказания государством, его органами, а также государственными предприятиями и учреждениями риелторских, оценочных, юридических и иных услуг на рынке недвижимости, следует однозначно высказаться за недопустимость оказания любых услуг участникам рынка со стороны регистрирующего органа. Оказание риелторских, юридических и оценочных услуг сводит на нет независимость регистрирующего органа, поскольку участие в качестве посредника в сделках порождает собственный коммерческий интерес, при оказании юридических услуг в виде предварительной экспертизы документов регистрирующий орган, решая вопрос о регистрации, не может не учитывать оценку, которая была дана предварительно. Будучи по статусу экспертом государства, действующим в равной степени в интересах каждого субъекта отношений, этот орган не может и не должен проводить экспертизу по заказу одного из таких субъектов.

 Вот почему представляется противоречащими закону имевшая место организация при некоторых учреждениях юстиции консультационных подразделений.

 Единственное действие, на которое регистрирующий орган должен иметь право и которое можно отнести к категории услуг, - это предоставление информации о регистрации. Но об этой функции речь пойдет при рассмотрении вопроса об открытости сведений о регистрации.

 Говоря о самостоятельности функции регистрации, следует еще раз вернуться и к вопросу об отграничении этой деятельности от судебной функции. Грань между ними весьма узкая. И деятельность регистрирующего органа, и деятельность суда носят правоприменительный характер. И регистрирующий орган, и суд своими актами удостоверяют определенные факты, имеющие значение для возникновения прав на недвижимость. Принципиальная разница лишь в тех средствах, которые доступны одному и другому органу в реализации своих функций. Если регистрирующий орган может устанавливать юридические факты только на основании бесспорных документов, то возможности суда значительно шире - в основу своих выводов он может положить любые доказательства, которые допускаются законом. Наличие юрисдикционных функций, т.е. права признавать установленными факты, не являющиеся очевидными и не имеющие установленного законом подтверждения, позволяющего считать их бесспорными, - вот коренное отличие деятельности суда от работы регистрирующего органа. При этом основная проблема состоит не в том, чтобы суд не выполнял функции органа регистрации, а в том, чтобы в деятельности регистрирующего органа исключить элементы гражданской юрисдикции.

 Данная проблема решается строгим ограничением компетенции регистрирующего органа, четким определением как оснований для отказа, так и документов, на основании которых может быть принято решение о регистрации.

 Следует отметить, что в ряде государств функции регистрации осуществляются судами, а регистраторы, не являющиеся судьями, наделены законом юрисдикционными полномочиями. Так, например, в Германии регистрация прав на недвижимость производится судами, судом осуществляется первичная регистрация прав на объект недвижимости в Калифорнии, практически полномочиями судьи обладают регистраторы, действующие в рамках австралийской системы Торренса *(117).

 В связи с этим возникает вопрос, не следует ли установить аналогичный порядок в рамках российской системы регистрации? Трудно спорить с С.А. Бабкиным, который отмечает, что "германский порядок снижает вероятность злоупотреблений со стороны должностных лиц при оглашении (регистрации. - В.А.) прав, так как традиционно требования к судьям гораздо выше, нежели требования к любым другим государственным чиновникам" *(118). К сожалению, сегодня квалификационные требования к регистраторам в России весьма низки. В соответствии с п. 2 ст. 15 Закона о регистрации "на должность государственного регистратора назначаются лица:

 - имеющие высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности не менее трех лет или опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее двух лет, прошедшие специальные курсы;

 - имеющие иное высшее образование и опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее трех лет, прошедшие специальные курсы;

 - сдавшие квалификационный экзамен в соответствии с установленными требованиями".

 Недоумение вызывает по меньшей мере то, что ставится знак равенства между наличием высшего юридического образования со стажем работы по юридической специальности не менее трех лет и иным высшим образованием, в совокупности с трехлетним стажем работы в регистрирующем органе и прохождением специальных курсов.

 При таком подходе к требуемому уровню компетентности государственных регистраторов вряд ли может идти речь о предоставлении им юрисдикционных полномочий или перевода их в статус судей. На данном этапе развития системы регистрации следовало бы говорить о необходимости повышения квалификационных требований к государственным регистраторам, которые призваны решать весьма сложные правовые вопросы. Неправильное решение этих вопросов могут повлечь необратимые последствия, связанные с причинением огромного ущерба как участникам оборота недвижимого имущества, так и государству. Сегодня же мы имеем не только несоответствие полномочий регистратора уровню ответственности за проведенную регистрацию, но и несоответствие компетенции и компетентности регистратора.

 Очень важным в связи с вопросом о компетенции регистратора представляется правильное решение вопроса о возможности аннулирования произведенной регистрации самим регистрирующим органом.

 По мнению автора, для регистрирующего органа такая возможность должна быть полностью исключена. Осуществив регистрацию, этот орган породил юридический факт, который имеет самостоятельное правовое значение и объективно существует как акт, оформленный в виде записей в реестре. Вопрос о признании этого акта недействительным связан с переоценкой тех обстоятельств, которые регистрирующий орган ранее считал бесспорно установленными. Сама же постановка вопроса уже говорит о том, что эти обстоятельства являются спорными, а значит подлежат оценке судом. Иной подход мог бы негативно повлиять на стабильность зарегистрированных прав, поскольку пересмотр решения о регистрации в любой момент был бы не исключен. Точно также, по мнению автора, следует отнестись к этому вопросу даже в том случае, когда об аннулировании произведенной регистрации просят те лица, которые ранее просили ее произвести, ссылаясь, например, на ничтожность заключенной ими сделки. Во-первых, регистрирующий орган не компетентен в данном случае установить, какие сведения являются истинными - сообщенные при регистрации или в заявлении об ее аннулировании, а во-вторых, из смысла ч. 2 п. 2 ст. 166 ГК РФ вытекает, что применить последствия недействительности ничтожной сделки может только суд по требованию любого заинтересованного лица. Таким заинтересованным лицом могут выступать как стороны сделки, так и регистрирующий орган.

 Именно такой подход закреплен в Законе о регистрации (п. 1 ст. 2), где указано, что "зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке".

 В связи с изложенным следует рассматривать компетенцию регистрирующего органа как имеющую в плане регистрации одностороннюю направленность - он может принять решение о регистрации, а принять решение о недействительности (аннулировании) этой регистрации может только суд.

 Однако данное положение не должно применяться в отношении решения об отказе в регистрации. И хотя п. 5 указанной статьи говорит о том, что "отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соответствующего органа от государственной регистрации могут быть обжалованы заинтересованным лицом в суд, арбитражный суд", нужно уловить различие между этой формулировкой и формулировкой п. 2. А различие это заключено в слове "только", которое используется в п. 2 и отсутствует в п. 5 ст. 2 Закона о регистрации. Во-первых, сами отказы могут быть различными по возможности устранения причин, их вызвавших, в связи с чем внесение исправлений в документы или представление дополнительных документов может создать для регистрирующего органа обязанность произвести регистрацию. Во-вторых, вряд ли стоит лишать регистрирующий орган возможности исправлять собственные ошибки при даче отказов в регистрации, ограничивая заявителей возможностью только судебного решения этого вопроса. По мнению автора, применительно к решению об отказе в государственной регистрации следует установить альтернативный порядок обжалования, допускающий по желанию заявителя возможность обращения как в суд, так и к вышестоящему регистратору. При этом, разумеется, возможность судебного обжалования должна за ним сохраняться независимо от обращения с жалобой в административном порядке. В то же время, по мнению автора, в Законе о регистрации должен быть разработан регламент такого обжалования, в частности должно быть указано, кто в административном порядке может отменить или пересмотреть решение регистратора.