Регистрация первичного возникновения прав на объекты недвижимости

Что такое самовольная постройка

При анализе правового режима самовольной постройки подлежат последовательному решению следующие вопросы.

 1. Понятие самовольной постройки.

 2. Последствия самовольной постройки.

 3. Способы легализации самовольной постройки.

 Начнем с первого вопроса. Он включает в себя несколько подвопросов:

 а) является ли самовольная постройка объектом недвижимости;

 б) каковы критерии отнесения постройки к самовольной;

 в) на какой момент следует определять, является ли объект самовольной постройкой.

 Следует отметить, что вопрос об отнесении самовольной постройки к объектам недвижимости является предметом давней дискуссии, ключевой вопрос которой - следует ли считать недвижимость фактическим или юридическим понятием. Не погружаясь в очередной раз в эту дискуссию, которая, к сожалению, не закончилась каким-либо законодательным результатом, скажем лишь, что автор не является сторонником юридической концепции недвижимости, согласно которой недвижимой вещью, в смысле гражданского права, может быть только вещь, права на которую зарегистрированы в ЕГРП или могут (должны) быть зарегистрированы в ЕГРП. Такой подход однозначно исключает самовольную постройку из числа недвижимых вещей.

 Данная точка зрения не представляется удачной, прежде всего, с точки зрения ее соответствия действующему законодательству. Гражданский кодекс РФ, давая в ст. 222 определение самовольной постройки, указывает, что это "недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных или строительных норм и правил". Таким образом, ясно, что незаконность возведения - это критерий отнесения недвижимости к самовольным постройкам, а не решения вопроса об отнесении объекта к недвижимости.

 Наоборот, вопрос о самовольной постройке может возникнуть лишь после того как будет решено, относится объект к недвижимости или нет *(323). Дополнительным аргументом в пользу данной точки зрения служит и сам Закон о дачной амнистии, который, регламентируя оформление прав на определенные самовольные постройки, называет их объектами недвижимости.

 Однако в рамках данного исследования хотелось бы привлечь внимание к вопросу, который приобретает особое значение в связи с изменениями законодательства. Речь идет о том, на какой момент должен быть решен вопрос об отнесении постройки к самовольной. Иначе этот вопрос можно сформулировать так: когда происходит "превращение" самовольной постройки в законно созданный объект.

 В связи с этим вопросом обращает на себя внимание позиция Д.В. Пяткова, который считает, что объект перестает быть самовольной постройкой, если после окончания его строительства устраняются признаки, установленные ст. 222 ГК РФ. По его мнению, "формулировки таких административных актов, как разрешения на строительство, могут быть различными в зависимости от того, в какой момент выдаются разрешения: до начала строительства, в ходе строительства или после его завершения" *(324). Данное положение приводится указанным автором для обоснования тезиса о том, что "судебное разбирательство необходимо далеко не всегда, когда ставится вопрос о сохранении постройки, осуществленной с нарушением закона. Только при одном правонарушении судебное решение является обязательным для возникновения права собственности на самовольно возведенные строения как объекты недвижимого имущества: осуществление постройки на земельном участке, права на который у застройщика отсутствуют (п. 3 ст. 222 ГК РФ)" *(325).

 Однако и в этой части закон претерпел изменения - признан утратившим силу абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ, согласно которому "право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку".

 Оставим пока в стороне правовой смысл данного изменения в законе и обратимся к вопросу о возможности внесудебного устранения признаков самовольной постройки. Безусловно, не вызывает возражения возможность устранения такого признака, как существенное нарушение градостроительных или строительных норм и правил. Объект, строительство которого закончено с такими нарушениями, бесспорно, является самовольной постройкой. На такой объект не будет получено разрешение на ввод в эксплуатацию (ст. 55 ГрК РФ), если такое разрешение для данного объекта необходимо получать. Если выявленные нарушения будут устранены, то разрешение будет дано, и при этом факт пребывания в течение некоторого времени в статусе самовольной постройки не будет иметь значения для оформления прав на этот объект в обычном, а не в судебном порядке.

 Несколько сложнее обстоит вопрос о таком признаке, как строительство на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами. По мнению автора, закон сформулирован таким образом, что создание (фактическое окончание строительства) объекта с нарушением требований к земельному участку, делает объект самовольной постройкой, а устранение этих нарушений в административном порядке не превращает объект в законно созданный. Во всяком случае, до исключения абз. 1 из п. 3 ст. 222 ГК РФ таких оснований вообще не было, поскольку в этом абзаце прямо говорилось о том, что, несмотря на последующее предоставление земельного участка под возведенную постройку, право на объект подлежало признанию в судебном порядке именно как на самовольно построенный.

 Исключение указанной нормы из ст. 222 ГК РФ без каких бы то ни было дополнительных пояснений, представляется недостаточно продуманным. С одной стороны, данное изменение закона можно истолковать как устранение вообще возможности установления права собственности самовольного застройщика на постройку, возведенную на чужом земельном участке. Такая мысль возникает при анализе исключенной нормы и оставшегося текста бывшего абз. 2 п. 3 ст. 222 ГК РФ, согласно которому право собственности на самовольную постройку может быть признано только за законным владельцем земельного участка. Однако вряд ли законодатель стремился к достижению такого результата. Скорее всего, данные изменения в закон предполагают, что для того, чтобы ставить вопрос о признании права на самовольную постройку, лицо должно сначала приобрести право на соответствующий земельный участок. Между тем данное положение нуждается в конкретизации. Либо последующее предоставление земельного участка прекращает статус самовольной постройки, и право на нее оформляется в общем порядке в результате акта его государственной регистрации, либо, несмотря на предоставление земельного участка, объект сохраняет статус самовольно построенного. Во втором случае в соответствии с нынешней редакцией п. 3 ст. 222 ГК РФ, право на такой объект подлежит "признанию" по общему правилу судом, а в исключительных случаях - "в ином установленном законом порядке".

 Еще более спорным является вопрос о возможности последующего устранения такого признака, как отсутствие необходимых разрешений.

 Статья 51 Градостроительного кодекса РФ определяет разрешение на строительство как "документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом".

 Представляется очевидным, что при такой формулировке разрешение на строительство должно предшествовать началу строительства, и уж во всяком случае не может быть дано после его окончания, поскольку нельзя разрешить то, что уже произошло. Если признать возможным получение "последующих" разрешений на строительство, превращающих самовольно возведенные объекты в объекты, законно созданные, то вопрос о признании права на самовольную постройку практически теряет смысл.

 Если речь идет о признании права, то такое признание выступает основанием его возникновения. Однако, если в результате устранения признаков самовольной постройки она превращается в обычный объект недвижимости, то нет никакой необходимости в особых процедурах признания права, поскольку регистрация права на такой объект должна осуществляться в порядке ст. 25 Закона о регистрации. В то же время признание права на объект самовольного строительства вряд ли возможно, если отсутствует положительное мнение на этот счет органа, который уполномочен выдавать разрешения на строительство.

 Также невозможно такое решение без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а "для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство" (п. 2 ст. 55 ГрК РФ). Из содержания п. 3 ст. 222 ГК РФ можно заключить, что решение вопроса о признании права на самовольную постройку возможно лишь при условии, что эта постройка является объектом недвижимости, строительство которого завершено.

 Разумеется, нельзя разрешать ввод в эксплуатацию объекта, который построен без разрешения на строительство. Однако вопрос о том, что строительство завершено и объект возможно использовать по назначению, должен быть решен именно органом, уполномоченным на выдачу таких разрешений. Вот почему в ГрК РФ следовало бы предусмотреть порядок выдачи документов, подтверждающих возможность эксплуатации объектов самовольного строительства. Эти документы следовало бы рассматривать не в качестве подтверждающих законность строительства и разрешения использования объекта, а в качестве подтверждения факта окончания строительства и принципиальной возможности эксплуатации объекта.

 Представляется, что с учетом нынешней редакции п. 3 ст. 222 ГК РФ вопрос о легализации самовольной (по признаку отсутствия разрешения на строительство) постройки может быть решен исключительно в судебном порядке, поскольку случаи признания права в ином порядке могут быть предусмотрены только законом. Учитывая это обстоятельство, в ст. 222 ГК РФ можно было бы внести п. 4 следующего содержания:

 4. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на принадлежащем ему земельном участке без получения необходимых разрешений, при согласии на это органов, уполномоченных выдавать такие разрешения, и установлении отсутствия существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил.

 При этом в ГрК РФ и иных нормативных актах должен быть предусмотрен порядок получения таких последующих согласий.

 Представляется, однако, что при тех же условиях возможен и иной, внесудебный порядок установления права собственности. Но для этого также необходимо внесение в законодательство изменений, которые давали бы право регистрирующему органу регистрировать права на новые объекты как при наличии разрешений на строительство, так и при последующем предоставлении согласий на строительство уже завершенных объектов.

 Установив законность создания объекта недвижимости, можно перейти к установлению прав на него конкретных субъектов. Для этого подтверждению подлежит факт их участия в создании объекта. Доказательства такого участия будут варьироваться в зависимости от правового положения участника создания объекта. В данном разделе мы рассмотрим регистрацию прав такого лица, как застройщик. Иные участники строительства будут рассмотрены в следующем разделе.

 Понятие "застройщика" отсутствует в ГК и ЗК РФ. В ранее действовавшем ГрК РФ это понятие использовалось, но не определялось. В новом ГрК РФ впервые содержится определение этого понятия. Согласно п. 16 ст. 1 ГрК РФ "застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта".

 Таким образом, под застройщиком следует понимать лицо, которое, прежде всего, является обладателем права на земельный участок, на котором ведется новое строительство, или обладателем права на реконструируемый объект. Спецификой правового положения застройщика применительно к регистрации права на новый объект, созданный на его земельном участке, является то, что в отношении него действует презумпция возникновения у него права на этот объект. Реализация этой презумпции в практике регистрирующего органа такова, что при обращении застройщика за регистрацией права на объект регистрирующему органу достаточно проверить наличие условий, предусмотренных ст. 222 ГК РФ. Если застройщик заявляет, что он является единственным участником создания объекта, имевшим цель приобрести на него право собственности, то у регистрирующего органа отсутствуют правовые основания для отказа в регистрации права застройщика на весь объект, если отсутствуют иные заявления о регистрации права на него. Такие заявления свидетельствуют о наличии спора о праве на данный объект, что исключает регистрацию до разрешения этого спора. При отсутствии таких заявлений у регистрирующего органа нет возможности объективно проверить правомерность притязаний застройщика на весь объект недвижимости, поскольку регистратору не предоставлено право анализа хозяйственной деятельности и бухгалтерской документации заявителя, из которой можно было бы заключить, что имеются и иные участники создания объекта. Вот почему, по мнению автора, для застройщика следует признать достаточным предоставление документов о праве на земельный участок, разрешения на строительство (реконструкцию) и документа, подтверждающего окончание строительства.

 До принятия Закона о долевом участии в практику некоторых учреждений юстиции по регистрации прав было введено также требование от застройщика так называемых "документов, подтверждающих отсутствие прав третьих лиц", в качестве которых выступали "справка за подписью бухгалтера и руководителя организации застройщика об источниках финансирования или иной документ" *(326). Желание регистрирующего органа убедиться в том, что застройщик является единственным собственником объекта, было вполне понятно, поскольку выяснение наличия прав на объект других лиц после проведения государственной регистрации права застройщика неизбежно повлечет судебный спор и признание регистрации недействительной. Между тем предлагаемый способ установления этих обстоятельств не был эффективным для предотвращения возможности таких споров.

 Реализация предусмотренного Законом о долевом участии механизма регистрации договоров долевого участия в строительстве должна обеспечить регистрирующий орган информацией о правах третьих лиц (участников долевого строительства) на вновь созданный объект. При этом реестр таких договоров будет являться единственным источником информации о таких лицах, поскольку договоры, не прошедшие регистрацию, не будут порождать права на объект (п. 3 ст. 4 Закона о долевом участии).