Муниципальное право

Устав муниципального образования

Среди муниципальных правовых актов особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

Согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в обязательном порядке уставом муниципального образования должны определяться:

наименование муниципального образования;

перечень вопросов местного значения;

формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий этих органов и лиц;

виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются также и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Вместе с тем устав не решает и не может решить всех вопросов местного самоуправления. Он задает основные направления для нормотворческой деятельности представительного органа муниципального образования, принятия им решений в различных сферах жизнедеятельности района. Тематика и пределы нормотворчества представительного органа и других органов местного самоуправления определяются именно в уставе муниципального образования.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается альтернативность правового регулирования отдельных вопросов местного значения (в части регламентации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и других вопросов). Представляется, что основные положения, направленные на решение вопросов местного значения, должны регулироваться в уставе муниципального образования. А процедурные вопросы вполне могут быть урегулированы нормативными правовыми актами представительного органа района. Например, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В настоящее время в большинстве муниципальных образований официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования устанавливаются именно нормативными правовыми актами представительных органов.

Следует заметить, что в уставе муниципального образования должны учитываться требования не только Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но иных федеральных законов в части регламентации уставов муниципальных образований. Это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.

Порядок принятия устава муниципального образования.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

По нашему мнению, вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность. Это связано в том числе и с проводимой сейчас реформой местного самоуправления. В пункте 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закреплялось два варианта принятия устава муниципального образования - представительным органом муниципального образования или населением непосредственно. В новой редакции (от 6 октября 2003 г.) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных (до 100 человек) устав муниципального образования принимается непосредственно населением на сходе граждан. Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится. Поэтому именно суды могут внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ, в каких случаях принятие устава муниципального образования (внесение в него изменений и дополнений) возможно представительным органом, а в каких - непосредственно населением на местном референдуме.

Регистрация устава муниципального образования.

Учитывая особую значимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований, федеральным законодателем установлена его обязательная государственная регистрация.

Согласно ч. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установлен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 7 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Минюста России по федеральному округу.

Регистрирующий орган:

проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;

проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципального образования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации этих актов могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.