|
(право государственной
собственности) — система экономических отношений, складывающихся в процессе
опосредованного государством коллективного, общественного присвоения
материальных благ, произведенных обществом. Присвоение государством
материальных благ имеет целью удовлетворение общественных потребностей, что
проявляется, во-первых, в материальном обеспечении существования самого
государства как формы организации политической власти в обществе (в узком
смысле — содержание государственного аппарата), во-вторых, создании
материальной базы для осуществления им его функций, в т.ч. социальной защиты
малообеспеченных слоев населения. В последнем случае через государство
опосредуется присвоение материальных благ его гражданами. Поэтому государство
нередко именуют публичным собственником в отличие от частного собственника.
Во всех странах с рыночной экономикой государственная
собственность — обязательная составная часть многоукладной экономической
структуры общества. Современная тенденция к оптимизации структуры государственной
собственности выражается в сокращении ее массы и объектного состава (в
основном путем приватизации) до размеров, позволяющих, во- первых,
обеспечивать необходимые основы общественного воспроизводства (опираясь на
сохраняющиеся в руках государства экономические инфраструктуры, коммуникации,
стратегический научно-технический потенциал и другую государственную
собственность), и, во-вторых, осуществлять функции современного социального
государства в сферах социального обеспечения, здравоохранения, культуры и др.
Формой правового выражения отношений по поводу государственной
собственности является право Г.с. Отношения по поводу государственной
собственности являются объектом регулирования нормами многих отраслей права —
конституционного, административного, гражданскою, трудового,
природопользования, уголовного и др. В Конституции РФ, в отличие от
конституций советского периода российской истории, закреплявших
главенствующую роль общенародной социалистической собственности как
экономической основы общества, государственная собственность впервые получила
одинаковые с другими формами собственности общественный и юридический статус,
равные права на защиту (ст. 8,9). Для 1ражданского права, центральным
правовым институтом которого является право собственности,
Г.с. — лишь одна из разновидностей собственности наряду с
частной, муниципальной и другими основными видами собственности.
Функционирование Г.с. обеспечивается в процессе реализации права Г.с.
По признаку субъектной принадлежности Г.с. Конституция РФ
(п. «д» ст. 71) выделяет прежде всего федеральную Г.с. Более детально Г.с.
подразделяется в ГК РФ (ст. 212,214), согласно которому Г.с. в РФ является
имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации
(федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве
собственности ее субъектам — республикам, краям, областям, городам
федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность
субъектов РФ). Исходя из этого право Г.с. делится на подвиды: право
собственности РФ (право федеральной Г.с.) и право собственности субъекта РФ.
Природа этих подвидов права собственности идентична, и такое деление
предполагает разделение между ними правомочий владения, пользования и
распоряжения на определенные материальные объекты — государственное
имущество. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и
к собственности субъектов РФ осуществляется согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ в
порядке, установленном законом. Пока такой закон не принят, сохраняет силу
постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 «О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов
Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и Положение об
определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной
собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное
распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992.
Объектом права Г.с. является имущество, в т.ч. — изъятое
из гражданского оборота, право собственности на которое может принадлежать
исключительно государству. Виды такого имущества устанавливаются законом в
целях обеспечения безопасности государства и общества в широком смысле
(оборонной, экономической, информационной и иной). Государству принадлежит
имущество Вооруженных Сил РФ, федеральный железнодорожный транспорт,
федеральные средства связи, ресурсы недр, континентального шельфа,
территориальных вод и морской экономической зоны; памятники истории и
культуры.
В то же время отдельные виды имущества не могут
принадлежать государству на праве собственности. Это, во-первых, те объекты,
абсолютность прав на которые невозможно обеспечить правовыми средствами и
которые приобретают статус общественного достояния. Потребление таких
материальных благ осуществляется непосредственно, безвозмездно (например
атмосферного воздуха); во-вторых, объекты исключительной муниципальной
собственности (например муниципальный жилой фонд); в-третьих, имущество,
которое по своему характеру может принадлежать только физическим лицам
(например доля в праве общей собственности на жилое помещение).
В отношении такого вида имущества, как земля и другие
природные ресурсы, которые в силу Конституции РФ могут находиться не только в
публичной, но и в частной собственности, устанавливается общее правило,
согласно которому такие объекты, если они не находятся в собственности
граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются Г.с. Таким
образом, земля и другие природные ресурсы не могут признаваться бесхозяйным
имуществом и на них нельзя приобрести право собственности за давностью
владения.
Объекты права Г.с. могут находиться как на территории РФ,
так и за ее пределами. В последнем случае правовой режим такого имущества
определяется нормами международного права (частного и публичного) и
соответственно национальными нормами государства, на территории которого
находится такое имущество. Его особый гражданско-правовой режим обусловлен
иммунитетами государства.
И РФ, и ее субъекты осуществляют правомочия собственника
как непосредственно, так и опосредованно. В первом случае — через органы
государственной власти, соответственно федеральные и субъектов Федерации, в
пределах их компетенции. Наиболее важную роль при этом играет исполнительная
власть — Правительство РФ и органы исполнительной власти, прежде всего в
области управления Г.с., финансами, государственным бюджетом. Во втором
случае — через учреждаемые юридические лица — унитарные предприятия, в т.ч. казенные
(см. Казенные предприятия), и учреждения.
Все государственное имущество подразделяется на две части
и в зависимости от этого приобретает соответствующий правовой статус. В одну
часть входит имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами
на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Оно
обособляется от иного государственного имущества, на него не может быть
непосредственно обращено взыскание по долгам государства. Во вторую часть
входит все остальное имущество, в т.ч. средства соответствующего
государственного бюджета, имущество, временно не закрепленное за
государственными юридическими лицами. Это имущество составляет
государственную казну — федеральную или субъекта РФ. Это прежде всего
средства федерального бюджета РФ и бюджетов субъектов Федерации. За счет
средств казны государство производит, в частности, расчеты по своим
гражданско-правовым обязательствам, например по государственным контрактам.
Из средств государственного бюджета соответствующего уровня возмещается вред,
причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных
органов либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного
органа.
Правомочия владения государство как собственник реализует
через государственных юридических лиц, поскольку государственный орган, за
которым закреплено имущество, представляющее средства казны, приобретает, с
точки зрения гражданского права, статус учреждения (Министерство финансов РФ,
Министерство по управлению государственным имуществом, ЦБ РФ и т.п.).
Правомочие пользования реализуется также в основном через государственных
юридических лиц. Свои права они получают от соответствующих органов
государственной власти в порядке осуществления ими законодательной и
исполнительно-распорядительной деятельности.
Особенность права Г.с. отражается в его правомочии
распоряжения, которое в отношении отдельных видов имущества имеет
ограничения. Государство не может распорядиться своим имуществом, которое
отнесено законом к изъятому из гражданского оборота, путем его отчуждения
другому собственнику.
Государство может приобретать имущество специальными
способами, например, путем конфискации, национализации, сбора государственных
налогов и сборов, приобретения права собственности на клад, представляющий
собой памятник истории или культуры, а также прекращать право собственности
путем разгосударствления в форме приватизации и муниципализации.
Право Г.с. защищается наравне с правом собственности иных
субъектов.
В зарубежном праве Г.с. имеет еще две разновидности, не
получившие пока в российском праве четкого юридического оформления, хотя
фактически процесс их размежевания идет интенсивно. Это — публично-правовая и
частноправовая разновидности Г.с. Во многих странах такое деление существует
официально (франц. domaine public d'Etat u domaine prive d'Etat). В основе
разграничения — критерий гражданской оборотоспособности и коммерческого
назначения Г.с. «Частная» Г.с. полноценно участвует в гражданском обороте,
может свободно и неограниченно отчуждаться, а государство — ее собственник
выступает как обычный частный предприниматель, участвующий в коммерческих,
рыночных отношениях с целью извлечения прибыли. Публично-правовая Г.с. либо
полностью исключается из гражданского оборота, либо допускается к участию в
нем опосредованно, через плоды, продукцию или доходы от ее использования
(так, недра земли в их естественных ложах и состоянии могут быть
неотъемлемой, неотчуждаемой собственностью государства, тогда как извлеченные
полезные ископаемые становятся товарной, рыночной продукцией). Исторической
основой публично- правовой собственности послужили вещи, которые в силу их
природных свойств невозможно присвоить, физически обладать ими или
документально засвидетельствовать право собственности на них, вследствие чего
такие вещи всегда рассматривались как принадлежащие всему обществу в целом,
всем его членам. В эпоху римского права к ним относились «общие» вещи (res
communes) — такие, как солнце, луна, звезды, солнечный и лунный свет, воздух,
море. Изымались из гражданского оборота также вещи рукотворного
происхождения, бывшие в пользовании всех членов общества (сооружения
общественного назначения, оборонительные объекты, культовые постройки и
т.п.). Такие вещи неотчуждаемы, неотъемлемы, на них не распространяются сроки
давности владения, они не подлежат аресту по постановлению суда.
В более поздние исторические эпохи, с возникновением
политико-правовых концепций общественного интереса, общественной полезности
собственности изъятия из гражданского оборота стали осуществляться уже и по
закону. Это — либо вещи, не имеющие коммерческой природы (или неотделимые от
личности их обладателя), либо вещи, хотя и способные к коммерческому
использованию, но изъятые из оборота законодателем в силу общественного
интереса или публичной полезности. Как и вещи общего пользования, они
неотчуждаемы и неотъемлемы, и само государство — их собственник не может
свободно распоряжаться ими по нормам гражданского права. ГК РФ признает категорию
вещей, изъятых из оборота, но именует их объектами гражданских прав. Так,
согласно ст. 129, виды гражданских прав, нахождение которых в обороте не
допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в
законе.
Фактическое образование в РФ категорий объектов
неотчуждаемой и неотъемлемой Г.с. («исключительной Г.с.» или «общественного
достояния») уже давно происходит. Прежде всего из государственных программ
приватизации исключаются категории объектов, которые ни при каких обстоятельствах
не могут подлежать приватизации. Особенно много их среди объектов,
относящихся исключительно к федеральной собственности. В соответствии с
законодательством о разграничении объектов Г.с. между РФ, ее субъектами и
муниципальными образованиями к объектам исключительной федеральной
собственности относятся, во-первых, объекты, составляющие основу
национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа,
территориальных вод и морской экономической зоны РФ, охраняемые или особым
образом используемые природные объекты типа заповедников, национальных
природных парков, курортов и т.п.), объекты историко-культурного и природного
наследия и художественные ценности общероссийского значения; во-вторых,
объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов
власти и управления и решения общероссийских задач; в-третьих, объекты
оборонного производства;
в-четвертых, объекты отраслей, обеспечивающих
жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие его иных
отраслей.
Другой путь образования неотъемлемой и неотчуждаемой Г.с.
— установление законодательством в индивидуальном, именном порядке объектов
культурного, научного, исторического и иного общественного достояния, причем
не только национального (федерального) по своему значению, но и
республиканского, областного, краевого, окружного значения. Муниципальные
образования тоже могут иметь в составе своей собственности (см. Муниципальная
собственность) объекты неотчуждаемого и неотъемлемого муниципального
достояния.
|