Понятие избирательного права

Демократия и выборы

Избирательное право и система организации выборов (избирательная система) являются необходимыми элементами осуществления народовластия - исходного принципа российской государственности. Конституция Российской Федерации содержит основополагающие положения, относящиеся к организации и проведению выборов и имеющие высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории страны.

Это положения касающиеся политических прав и свобод граждан, государственной правосубъектности общества, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В Конституции обозначена конституционно-правовая формула взаимоотношений между демократией как политической формой организации государственной власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

Фундаментальной является конституционная характеристика институтов референдума и выборов как высшего и непосредственного выражения власти народа.

К конституционным основаниям становления и развития политической демократии и обеспечивающего ее избирательного права и законодательства относятся также верховенство Конституции и федеральных законов, наличие конституции /устава) и законодательства у каждого субъекта Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской федерации.

Особо важны для понимания природы конституционной демократии и правового регулирования избирательного процесса положения статьи 32 Конституции Российской Федерации, устанавливающие политическое субъективное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Для сохранения и развития институтов политической демократии существенное значение имеет конституционная норма, запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя. Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных органов, избираемых гражданами на определенный срок.

Значение этого признака отмечал еще дореволюционный го- сударствовед Н.И. Лазаревский: "Выборность - является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и жизненное значение. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства... Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое"1. В этом определении резюмированы, на наш взгляд, исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, то есть правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность и социальную легитимность представительных и исполнительных институтов.

Решение всего комплекса вопросов воспроизводства и ротации выборных институтов власти через избирательный процесс связано с соблюдением ряда основных политико-правовых принципов. В них обнаруживает себя действительная природа взаимоотношений между обществом и государством, гражданином и властью, как двумя конститутивными элементами любой политической системы.

В общем виде они сводятся к следующим требованиям: выборы должны обеспечивать избирателям возможность альтернативного решения вопроса о том, кто будет ими управлять и какую политику будет проводить правительство; выборы должны быть инструментом, при помощи которого назначается и распускается правительство; выборы должны способствовать формированию правительства, которое сможет эффективно работать;

в результате выборов должно образоваться правительство, которое народ считает законным; политика правительства должна восприниматься как законная, даже когда она не популярна.

Правительство обязано проводить беспристрастную политику в интересах всей страны даже под угрозой потери власти на следующих выборах; выборы должны содействовать тому, чтобы в правительстве были представлены различные интересы и точки зрения. Задача членов парламента - доведение до правительства мнения и жалоб избирателей и доведение до избирателей точки зрения правительства .

Хотя указанные признаки парламентарной демократии относятся к опыту функционирования и развития институтов классической модели организации публичной власти, в своих исходных определениях они имеют общее значение и смысл, поскольку основу любой демократической политической системы составляет единство принципов представительности общественных интересов и выборности их полномочных представителей.

Выборы и демократия взаимозависимые, но не совпадающие категории. Историческая практика знает множество примеров использования выборов в ситуациях, не предполагающих ротацию и передачу власти по итогам голосования. Демократические, свободные, открытые и конкурентные выборы - итог длительной эволюции социальных, политических и правовых институтов. В современных условиях перехода к системе политической демократии, для которой волеизъявление граждан на выборах является исходным условием легитимности власти, непрерывности, сменяемости и преемственности в деятельности выборных государственных институтов, сама возможность перехода находится в прямой зависимости от последовательного освоения и безусловного соблюдения политических и правовых принципов организации и проведения выборов, культивирования навыков демократического участия граждан в избирательном процессе и понимания ими социального значения периодически проводимых избирательных кампаний.

Традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти является ограниченным и неполным. Выборы это и институт народовластия, и способ реализации политической правосубъектности граждан, и конститутивное основание государственного строя. В этом контексте реальное содержание и разнообразные функции выборов могут быть предметно раскрыты и определены в системе таких взаимосвязанных категорий, как избирательное право, избирательная система и избирательный процесс. Их изучение и составляет предмет данного курса.

Становление институтов выборной демократии в нашей стране проходило по сценарию развития любого исторического процесса, а именно в условиях параллельного поиска новой структуры организации власти и оформления институтов политического участия граждан в ее осуществлении на федеральном и региональном уровнях.

Особенность современного этапа заключена в его переходности, когда старые институты сохраняют свое влияние на выработку и принятие стратегических решений, а новые еще не обладают необходимыми качествами для адекватного воздействия на политику будущего развития и ее регулирования. Это означает, что в системе и процессах функционирования власти одновременно присутствуют носители противоположных общественных тенденций - модернизации и реставрации, и олицетворяющие их технологии социального управления - авторитарная (олигархическая) и демократическая (гражданская), что проявляется в перманентных институциональных кризисах и конфликтах. Разрешение последних возможно лишь при условии достижения компромисса между ведущими социально-политическими силами и группами, что предполагает, в свою очередь, наличие механизма согласования интересов и позиций.

Реальная возможность блокирования негативных тенденций в социально-экономической и социально-политической сферах общественной жизни заложена в идеологии и практике выборной и представительной демократии. Российский исторический опыт показал, что характерная черта взаимоотношений между обществом и государством состоит в их взаимном недоверии друг к другу. В новых условиях этим основным действующим лицам отечественной политической сцены необходимо найти публично-правовой язык урегулирования встречных требований и претензий. В ходе исторического развития им и фактически, и юридически было свойственно желание превратить другую сторону прежде всего в объект решения собственных проблем, что и привело к известной деградации государственно-общественных институтов, норм и ценностей. Подобная утилитарная, а по существу антисоциальная и антиправовая, позиция как самого общества, так и отчужденного от него государства обернулась циклическим процессом общественных кризисов, революций и административно-бюрократических реформ, а в конечном итоге - разрушением общего культурного, правового и политического пространства.

Преодолеть взаимное недоверие и отчуждение представляется возможным посредством образования публично-правовой структуры взаимодействия общества и государства, которая стала бы предпосылкой и условием их совместной деятельности и существования. Такой структурой являются институты непосредственной и представительной демократии, благодаря которым власть и граждане, сохраняя условия собственной автономии, воспроизводства и регулирования, сосуществуют в режиме постоянного диалога и взаимоконтроля. Ресурсы их интеграции заключены в модели конституционно-демократической государственности, в рамках которой присутствует реальная возможность включения граждан в процессы выработки и принятия решений по ключевым вопросам общественного развития и ориентации деятельности государственных институтов и учреждений на практическое осуществление этих, а не других решений.

Однако отношения между обществом и государством, властью и гражданином в условиях демократической формы их организации не являются идеальными. Политический гражданский контроль за деятельностью государственных институтов тоже обладает целым рядом конфликтогенных качеств. Демократия порождает свои тупиковые линии поляризации общественных групп и интересов, дилеммы, которые несут в себе негативные тенденции развития, провоцируют кризисы и даже электоральные катастрофы. Такие иррациональные формы демократии, как маргинальная или мнимая демократия, заключают в себе столь же разрушительный потенциал, как тоталитарное или бюрократическое государство. Отсюда настоятельная потребность всесторонне осмыслить это общественно-историческое явление, понять его политическую природу, раскрыть юридическое содержание и гарантировать наименьшие социальные издержки в ситуации перехода к системе ответственного участия граждан и их выборных представителей в структурах и процессах власти.

Выборы - важнейший институт организации и функционирования публичной власти в современных политических обществах. Они составляют новую проблемную область и сферу профессиональной деятельности. В современной науке феномен власти вообще и выборной власти в частности осмысляется представителями самых различных профессий, и прежде всего юристами, историками, политологами и политиками.

Сегодня, как и вчера, политики не только выстраивают конкретные схемы общественного устройства, но и реализуют абстрактные виды стратегии и тактики изменения существующих институтов государственной власти и управления; юристы не ограничиваются вопросами формулирования норм позитивного права и законодательства, регламентирующего власть в ее необходимых проявлениях, а активно включаются в обоснование политической практики превращения желаемого образа государства и права в реальность. И лишь историки довольствуются тем, что есть: руинами политического и юридического быта, которые после восстановления их первоначального облика подтверждают, что современные государственно-правовые институты являются не абсолютными категориями, а относительным и преходящим воплощением интересов социально-политических групп, сменяющих друг друга.

Поэтому потребность использования на отдельных фазах общественно-исторической эволюции выборных технологий в процессах и системах власти обнаруживала себя с различной степенью полноты и эффективности, то исчезая из общественно-государственной жизни и исторической памяти, то восстанавливаясь в новых социально-экономических и политических условиях.

Для отечественной социально-политической практики интерес к такому институту народовластия, как демократические политические конкурентные периодические выборы в органы государственной власти, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован. Страна слишком долго пребывала в состоянии политического отчуждения населения от власти и собственных гражданских потребностей и интересов, чтобы отказаться от освоения накопленного в этой области опыта правового общения общества и государства, гражданина и власти. Социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Разумеется, формально-юридическая возможность быть субъектом избирательного права не означает наличие способности действительно им быть, но для этого и существуют выборы как социальный процесс и институт, политико- правовая ценность и механизм воспитания гражданского политического сознания, чтобы выработать навыки публичного, действительного и полноценного, а не мнимого и иллюзорного участия граждан и их объединений в формировании государственной власти, ответственной перед гражданами и контролируемой ими.

Современное понятие выборной демократии и избирательного законодательства как системы государственно-правовых институтов, основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их участие в избирательном процессе, отличается от представлений, выработанных в прошлом. Новое избирательное право составляет значительную по своему объему и воздействию область юридических действий, правил и процедур, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти по итогам регулярно проводимых выборов.

В зависимости от типа политической системы избирательное право выполняет различные социально-политические функции. В рамках демократической политической системы избирательное право обеспечивает конкурентный политический процесс, через который собственно и проявляет себя народный суверенитет, действительное народовластие и гражданское представительство интересов. Для систем противоположного типа - системы политической бюрократии или политической олигархии избирательное право как таковое утрачивает свое действительное правовое содержание и смысл, приобретает сугубо формальный и процедурный характер. В этом качестве публичное право приобретает признаки корпоративного или административного права, ограничивает политическую правосубъектность граждан, и, по существу, носит мнимый, не правовой характер. Оно по определению не отвечает требованиям политического равенства и политической свободы граждан, то есть, оно не предполагает важнейшей функции демократических выборов - ротации социально- политических групп и интересов в институтах публичной власти, передачи политического мандата по итогам голосования, участия граждан в организации и осуществлении публичных функций.

Понятие "выборы" включает в себя три составляющие - политическую, юридическую и технологическую. В политическом отношении выборы выступают в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение политических мандатов по итогам голосования избирателей. В юридическом плане выборы выступают в качестве избирательного права - системы юридических правил, устанавливающих гарантии и порядок осуществления избирательных действий на отдельных стадиях избирательного процесса. В технологическом аспекте выборы выступают в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права отдельными категориями участников избирательного процесса.

Все три предметные области проявления и существования выборов как одновременно политического, юридического и организационного института раскрывают формальную или нормативную часть избирательного процесса.

Наряду с ней в избирательном процессе обнаруживает себя и другая, неформальная или ненормативная составляющая. Она, в свою очередь, охватывает социокультурные основания и условия избирательного процесса, уровень политической и правовой культуры граждан, степень доверия избирателей к формальным процедурам участия в выборах, сложившихся стереотипах электорального поведения.

Взаимодействие нормативных и ненормативных, институциональных и социокультурных элементов в структуре реального избирательного процесса в целом и на отдельных его стадиях, в конечном итоге и определяет действительную картину роли и значения политического участия граждан, степень демократичности или не демократичности действующей политической системы.